英國政府績效審計評價指標內容演進對我國的啟示

丁　偉

英國是目前國際上開展政府績效審計較成熟的國家之一。對于效果性評價，英國審計法規定不可以對政策效果進行審查，而實際中均有不同程度的評價，因為如果不對政策效果性進行評價，也就顯然不能夠實現真正的效果性評價。但這種效果審計又在實踐中很難進行，因為績效審計不同與傳統審計在于審計項目的具體化和很難標準化，并在實踐中要求進行定量分析分析。進入上世紀90年代，在經驗總結的基礎上，英國政府績效審計評價內容呈現了不斷改進的特征。使得績效審計發展存在一個明確的顧客導向趨勢。上個世紀90年代末，英國將重點轉移到了以持續改進為目標的最佳價值審計。從本質上轉向注重審計作業過程作用，如通過與被審計單位交流、信息的共享等促進其提高績效管理，而不是過多地依賴于審計報告的監督，所以在其審計形式往往堅持過程與結果并重。但與之俱來的是，在被審計單位不存在這種體現最佳價值考核的指標，或是已經制定的指標不科學的情況下，如何確保評價結果的客觀、科學和可比性。這是其當前政府績效評價中尚待解決理論和實踐問題。英國政府績效審計評價指標內容的演進，為我國建立政府績效審計指標提供了可資借鑒的理論和實踐基礎。

一、對我國指標設計概念理論研究的啟示

將政府績效審計定義在公共受托責任的檢查控制上，評價指標是對受托責任內容的細致反映，以何種方法論進行劃分即是政府績效審計評價指標的理論基礎。英國早期績效指標設計所存在的問題是，以投入產出系統為概念模型建立的指標其方法論哲學是建立在理想的決策模型基礎之上的，而現實世界的有限理性、不確定性等特征使得這種指標的設計存在方法論上的不適應性。早期關注的是一種能夠確定優劣，作為價值判斷標準的績效指標制定。而新近發展更是一種以促進持續改進為導向的績效指標制定。

從國內的研究來看，對于績效指標的理解無一不是建立在系統控制論的投入產出模型基礎之上，強調了投入產出的因果關系，以及既定目標程序的確定性。政府公共服務提供的復雜性環境系統、知識經濟的發展、公共服務領域專業細分化以及公共服務知識專門化的發展等，都使得試圖從一般推導到個體的演繹研究方法從其開始就可能存在一定的瑕疵。以此理論基礎出發，未來的績效指標內容研究中更應當注重對具體單位案例，從個體推出一般的歸納研究，并且應當更加關注被審計單位的可持續績效管理改進的指標評價內容。同時，引入復雜性管理、柔性管理、委托代理理論、不完全契約理論等現代管理理論和經濟理論，對公共受托責任內容展開分析，以構筑績效評價指標框架的理論邏輯。

二、確定指標評價內容方面的借鑒與啟示

在我國，績效審計具體形式有針對黨政領導的經濟責任審計、經濟效益審計、效益審計等。從國內的政策規定以及學者的研究看，其評價內容主要針對公共資金(本)運用的經濟性、效率性和效果性(即3E審計)。從英國的發展經驗來看，績效限定在3E受到了學者的批評，績效指標應當增加績效維度，特別是質量和顧客導向。這一動態的發展體現了不同社會時期，社會公眾對績效審計的要求。

以3E為核心的績效審計帶來的第二個問題是對經濟性、效率性和效果性的理解不同，特別是對效果性的理解和評價上，效果性審計是假設能夠評價程序的最終結果，并且與這些結果相關的是清晰和事先界定的目標。而在現實社會中，有許多目標是很難能夠得到具體化的，因此對于效果性評價在許多情況下是可能的。一些學者對英國政府績效指標的實踐進行了歸納和分析。NAO應當關注非財務信息，拓展評價方法，針對被審計單位提出針對性意見。指出了效果性評價的重要性及應當強調關鍵性指標對使用者的價值。

我國正處于社會轉型時期，績效審計應當從不同的績效維度，多樣化的開展審計評價。從投入的公共資源運用的角度說，當期資源與預計資源運用，人力資源與非人力資源的運用等都應盡量納入審計評價范圍。從政策執行效果的角度說，社會公平正義、資源的可持續利用、環境的友好發展等社會熱點問題應當成為政府績效的評價內容。具體地說，立足于對政府履行行政管理職能和提供公共服務，所占有和耗費的物質資源及人力資源的經濟性、效率性、效能性和公平性(即“4E”)進行審計，把定性與定量分析相結合的考核方式和“4E”貫穿于審計指標體系之中，使其能夠反映和考量政府履行政府職能和提供公共服務不同方面的績效。

三、指標設定方法上的借鑒與啟示

以“3E”為代表的評價模式難以設定合適的效果性評價指標，對程序效果進行評價在指標設定、資料收集的實踐上更容易實現，但問題是，程序效果評價指標能夠在多大程度上體現最終的政策效果?而體現政府對資源利用產生服務效果的最終成果指標又在多大程度上能夠體現出所運用資源的邊際貢獻?并且，這兩類指標對于政府代理人或社會公眾的接受認可度如何?等等。這些都成為績效審計評價指標設計所必須考慮的因素。

由此，欲設定科學的政府績效審計評價指標。在其構建方法上，應當采用定性到定量的綜合集成研究方法體系，特別是注重定量方法的應用。在設定政府績效指標時，應當充分關注政府行政環境的復雜性，設定應能夠區分產出與實踐的效果的指標。充分考慮由于環境復雜性特征所導致的政府績效評價的，特別是政策效果評價的復雜程度，以權衡側重于程序效果的產出指標，側重于政策執行所產生的社會或經濟效益關系的實際效果指標，從而確定實際政府績效審計的收集資料定性分析的內容。

總之，在績效評價指標設定應當有利于全面考核、系統評價各級政府及職能部門在履行行政管理職能和提供公共服務方面，所占有和耗費的物質資源和人力資源的經濟性、效率性、效能性和公平性的狀況。在審計實施過程中的指標選擇應當根據已制定的適當的程序，在審計以前充分吸收利益相關者參與，充分考慮專家、被審計單位意見，應通過協商博弈，合理地得一致意見，采用定量的統計分析技術確定績效指標。