基于群體性事件頻發的基層政府執政能力建設

摘要：一起起的群體性事件，對于各地黨委政府尤其是基層政府的執政提出了嚴峻的挑戰。發生群體性事件的基層政府在執政理念、執政方式、執政手段、依法行政、掌控信息等方面的不足，也是未能有效地預防和控制群體性事件的主要原因。因此只有強化“執政為民”理念、貫徹依法行政、暢通群眾利益訴求渠道、建立“公眾本位”的信息收集和發布機制、加強基層干部作風建設，才能真正預防和控制群體性事件的頻發。

關鍵詞：群體性事件；基層政府；執政能力建設

中圖分類號：D035文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145(2009)09-0062-03

2008年究竟發生了多少群體性事件，官方尚未公布最新數據。不過三年前的一組數據已經說明問題的嚴重性。根據2005年的《社會藍皮書》披露，從1993年到2003年間，中國群體性事件數量已由1萬起增加到6萬起，參與人數也由約73萬增加到約307萬。我國正處于社會轉型期，也是各種社會矛盾和公共事件的多發期。近年來，一些地方因群眾訴求渠道不暢、公共事件處置失當，以致激化矛盾，釀成群體性事件的案例時有發生。激烈的沖突對抗、嚴重的破壞性后果、惡劣的社會影響，幾起群體性事件以極端表現形式給基層政府的執政敲響了警鐘。

一、群體性事件正日益考驗基層政府的執政能力

2008年注定是非同尋常的一年，既有北京奧運會勝利舉辦、“神七”飛天這樣的喜事，也有汶川地震、南方雪災這樣的天災，同時還發生了許多起非同尋常的群體性事件。主要有：

貴州甕安事件。由于該縣女學生李樹芬溺水身亡，其家人對公安機關的“自殺”鑒定結果不服。6月28日，死者家屬在甕安縣城游行，大量群眾聚集圍堵縣政府，后轉變為突發群體性暴力事件。甕安縣委、縣政府、縣公安局等160多間辦公室、42輛警車等交通工具被燒毀，150余人受傷，直接經濟損失1600多萬元。

云南孟連事件。該縣勐馬鎮膠農因橡膠林產權歸屬一事多次與當地橡膠公司發生爭執和沖突。7月19日。勐啊村5位膠農被警察強行帶走，數百名村民手持器械，與警察發生激烈沖突。警察被圍困達11個小時，2名群眾死亡，41名民警和19名群眾受傷，9輛執行任務車輛不同程度損毀。

甘肅隴南事件。因對隴南市行政中心搬遷存有疑慮，11月17日，當地三十多名拆遷戶集體到市委上訪，隨后大量群眾聚集圍堵市委大門，并轉變為打砸搶燒的突發群體性暴力事件。這起事件共砸燒房屋110間、車輛22輛，市委大院各單位辦公設施及其他損失503.8萬元。

出租車罷運事件。11月3日，重慶市主城區8000多輛出租汽車全城罷工。7日，湖北省荊州市數百輛的士集體停駛。10日，上百名海南省三亞市出租車司機停止營運。同一天，甘肅省蘭州市永登縣上百輛出租汽車集體罷運。18日，部分“掛靠”在云南大理交通運輸集團的個體客車司機集體罷運，造成大量乘客滯留，全州的縣際客運秩序一度瀕臨癱瘓。20日，廣東汕頭1000多輛出租車罷運。

冰凍三尺，非一日之寒。事實上，一些群體性事件突然爆發出來，乃是多年矛盾蓄積而致。如企業改制不規范、職工權益難以得到根本維護，導致職工集體上訪；由于拆遷、征地行為不規范、補償標準不統一或補償不到位，導致被拆遷和被征地群眾集體上訪，甚至發生群體沖突；由于拆違過程中宣傳不到位、程序沒履行到位，導致被拆群眾集體上訪；由于執法部門行為不規范，亂收費、亂攤派，甚至借助黑惡勢力對付群眾，導致群眾集體上訪，或者引起群體沖突等等。

這一系列事件給我們基層政府的一個深刻警示是，在關系群眾切身利益的問題上，政府絕不能麻木不仁，無所作為，而必須有作為、早作為，暢通各種利益訴求渠道，及時解決群眾的各種訴求，不能讓百姓言論成為“堰塞湖”。在矛盾凸顯期，各級領導干部不應回避矛盾，而要敢于直面矛盾，善于化解矛盾。回避矛盾。只能將“小事拖大，大事拖炸”，最后積重難返。

二、群體性事件的頻發凸顯出我國目前基層政府執政能力的欠缺

群體性事件往往是在其他的利益表達渠道不暢通，正當的利益訴求得不到正常表達的情況下發生的，或者說常常是無奈中的選擇。當一個突發性事件發生的時候，借助于一個偶然事件的導火索，許多被壓抑的利益要求集中表達出來。

實事求是地講，絕大多數群體事件的發生，都與政府行為不規范、政府對實際情況不了解、不及時采取防范和化解措施有關。如果各級政府對防范群體性事件的發生有足夠的認識、足夠的準備、足夠的措施，那么，80％以上的群體性事件都可以避免。換言之，目前我國群體性事件的頻發凸顯出基層政府執政能力的欠缺。

一是執政理念的偏差，沒有真正樹立起“執政為民”的理念。正如貴州省委書記石宗源在甕安“6·28”事件階段性處置情況匯報會上說，這次事件，表面的、直接的導火索是女中學生的死因爭議，但背后深層次原因是當地在礦產資源開發、移民安置、建筑拆遷等工作中，侵犯群眾利益的事情屢有發生，而在處置這些矛盾糾紛和群體事件過程中，—些干部作風粗暴、工作方法簡單，甚至隨意動用瞀力。近些年，部分地方政府片面維護企業與自身利益，漠視農民的權利要求與利益訴求，將損害群眾利益當做增加企業與政府利益的前提。一些地方政府片面強調經濟發展，忽略了應有的服務職能，政府與民爭利的情況經常發生，完全忘掉了“執政為民”的執政理念。

二是處理方式僵化，將群體性事件政治化或刑事化。幾乎多數發生群體性事件的地方政府在分析原因、教訓時，總有這么一條，群體事件的背后，總是“背后有壞人(不法分子或社會黑勢力或少數別有用心的人)”，這是我們非常熟悉的一種認識邏輯。因為與民眾打交道，特別是與有不清情緒、有自己利益要求的民眾打交道，至今是我們政府能力訓練中最薄弱的環節之一。現在許多政府官員所熟悉的處理利益矛盾、利益沖突的方式，在很大程度上是在“以階級斗爭為綱”的年代里形成的。而這種將群體性事件政治化或刑事化的處理方式的最大特點，就是將其作為政治或刑事案件加以硬性地打壓，這是一些政府處理社會矛盾的習慣性方式。如果一些群體性事件不存在政治或刑事因素，人們反而不知道如何來進行處理，而將群體性事件中的一些過激因素人為加以放大，甚至激化出某些過激行為，則很容易將這些事件納入習慣性的解決問題的方式中。

三是解決手段單一，習慣用專政的手段來對待人民群眾。綜觀近幾年發生的一系列群體性事件，我們不難發現，人民警察都處在了沖突的第一線。當前在處理一些社會矛盾和糾紛時，一些基層政府過度依賴于采取強制手段，這不僅不利于緩解和消除矛盾，反而不斷制造矛盾，加劇了政府與民眾之間的緊張關系。其實，一味地看重秩序的維護，隨意動用警察，采用暴力手段平息人民內部矛盾和糾紛，雖然表面上平安了，但怨氣卻不斷積累，矛盾不斷加深，從而為引發更大的沖突埋下了隱患。反思貴州甕

安事件，貴州省委書記石宗源曾十分痛心地說，一定要慎用警力、慎用警械武器、慎用強制措施，決不能動不動就把公安政法機關推到第一線，更不能用專政的手段來對待人民群眾。

四是沒有依法行政，是引發突發群體性事件的內在因素。長期以來，一些基層政府行政執法人員在行政執法過程中滋生的有法不依、執法不公、濫用職權的腐敗行為，以及在行政管理中養成的“衙門”作風、“四難”現象。此類不依法行政的種種行為，嚴重挫傷了人民群眾的感情，侵害了群眾的利益。同時社會風氣、黨風的敗壞，腐敗現象的惡化，亂收費、亂攤派、亂集資問題的屢禁不止，基層干部官僚主義嚴重，工作作風簡單粗暴等等，又加劇了干群矛盾。日積月累，受傷害的群眾面越擴越大，矛盾越積越深，一旦執法人員在執法過程中方式方法不當或有把柄被抓住，容易成為眾矢之的，加上群眾情緒激動，從而導致矛盾在短時間內激化進而釀成群體性事件。

五是沒有建立相應的溝通制度，群眾的合理利益訴求表達渠道不暢。讓老百姓有合理表達的渠道，是真心接受群眾監督，吸引群眾參政議政的具體體現，也是對各級政府官員實行監督的一個有效途徑。然而，一些地方政府部門卻害怕老百姓表達訴求。不是努力創造條件讓群眾“有話有處說”，而是千方百計堵老百姓的嘴，結果導致矛盾越來越多，形成積怨，最后爆發，甕安事件、孟連事件、定州事件等群體性事件都是深刻的教訓。

六是沒有掌握信息發布的主動權，讓負面信息左右了公眾。幾乎所有群體性事件都存在這樣一個問題：信息不通暢。在“甕安事件”應對過程中，作為謠言內容涉及地的甕安縣政府在危機早期并沒有關注到民間流傳的謠言，對個別媒體的報道也沒有及時澄清。正是基層政府對于信息輿論的敏感性和獲取能力的不足，才使得謠言得以通過非正式途徑在社會上呈規模效應模式傳播，最終導致區域性社會心理危機。可以說，對傳聞的姑息是導致許多群體性事件發生的重要原因。

正是存在這些不同程度的缺陷，才導致了許多基層政府未能有效地預防和控制群體性事件的發生和激化，因此，在尋找預防和處置群體性事件的對策中，加強基層政府執政能力的建設應成為最重要的環節之一。

三、加強基層政府執政能力建設，預防和控制群體性事件

既然許多群體性事件是由于基層政府工作不到位造成的，只有加強基層政府的執政能力建設，才能盡可能預防和控制群體性事件的發生和激化。

(一)強化“執政為民”理念，提高基層政府為人民服務的意識

強化“執政為民”理念是加強基層政府執政能力建設的當務之急。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》中，總結五十五年來黨執政的主要經驗，其中的一條就是“必須堅持立黨為公、執政為民，始終保持黨同人民群眾的血肉聯系”。加強基層政府執政能力建設，首先必須樹立黨為公、執政為民的理念。立黨為公、執政為民是馬克思主義執政黨的鮮明特征。是貫徹“三個代表”重要思想和保持黨的先進性的必然要求，是鞏固黨的執政地位的堅實基礎。我們黨從成立之日起，就把全心全意為人民服務作為自己的唯一宗旨。立黨為公、執政為民，為人民掌好權、用好權是我們黨執政的本質，也是我們黨執政與其他政黨執政的根本區別。因此，基層政府一定要增強宗旨觀念，堅持人民的利益高于一切，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，不斷實現好、發展好、維護好最廣大人民群眾的根本利益。只有這樣，才會切實做到想群眾之所想、急群眾之所急，引發群體性事件的誘因自然就會消失。

(二)貫徹依法行政，提高基層政府的行政執法能力和水平

基層政府要牢固樹立“執法為民”的執法宗旨，要教育行政執法人員，使他們知道手中的權力是人民給的，衣食是人民給的；要使我們的工作深深根植于人民群眾之中，要做到為民執法不動搖，達到保障人民合法權益的根本目的。執法部門要嚴格按照法定權限和程序行使職權，履行職責，堅決杜絕失職不作為和越權亂作為的腐敗行為。執法者只有依法執法，才有最廣泛意義和最大程度的公正和文明，才能最大限度地減少執法偏差，減少執法矛盾。

(三)構建利益訴求機制，暢通人民群眾的利益訴求渠道

《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出“健全正確處理人民內部矛盾的工作機制，完善信訪工作責任制，綜合運用政策、法律、經濟、行政等手段和教育、協商、調解等方法，依法及時合理地處理群眾反映的問題。建立健全社會利益協調機制，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求，解決利益矛盾，自覺維護安定團結”。基層政府要及時分析新形勢下各種矛盾產生、發展的特點、規律，緊緊抓住矛盾的本質，積極尋求處理矛盾的方法、途徑，防止矛盾激化。要深入基層、深入實際、深入群眾，認真聽取群眾不同意見和建議，特別是要利用信訪、群團組織等窗口和橋梁，傾聽群眾呼聲，了解群眾疾苦，掌握矛盾的根源所在，及時、主動、穩妥地化解矛盾。對群眾提出的合理要求要認真解決，不合理的要求要解釋清楚，對苗頭性、傾向性問題要把握準確，處置得當，這樣才能把一些群體性事件消除在萌芽中。

(四)建立“公眾本位”的信息收集和發布機制，提高基層政府的信息處理能力

知情權是現代社會公民的一項基本權利，信息公開是現代社會發展的必然趨勢。在打造陽光政府、透明政府的理念下，如果還是習慣于捂蓋子、護短處，習慣于對民眾需要知道的信息不公布或只是走形式，習慣于對各種傳聞存疑消息不說明、不澄清，不僅僅是跟不上形勢、成為時代的落伍者的問題了，還會掩蓋矛盾、發酵矛盾、激化矛盾、升級矛盾。因此，作為地方基層政府，要充分保持對信息輿論的敏感性，提高信息處理能力，以最快的速度從掌握的信息中分析出社會公眾的需要，制定出科學適當的危機公關策略。而要提高信息處理能力，必須轉變“官本位”的治理理念，樹立“以民為本，依法行政”的服務理念，建立“公眾本位”的公共信息發布機制。“以公開為原則，不公開為例外”，滿足突發性事件發生時公眾對于信息的需求，打破謠言。

(五)加強基層干部作風建設，密切干群關系

群體性事件的發生，在一定程度上與一些干部脫離群眾、貪污腐化、主觀主義、官僚主義、宗派主義的思想和作風有直接關系。因此，基層政府必須加強干部作風建設，督促基層干部廉潔勤政，切實改進工作方式方法，轉變工作作風，真正地沉下身子，深入到群眾中去，一切相信群眾，一切依靠群眾，與群眾多溝通多交流，做群眾的貼心朋友，傾聽群眾的愿望和要求，才能準確地掌握基層的情況和呼聲，才能發現基層存在的突出矛盾和問題，才能采取有效的措施，使一些突出的矛盾和問題及時解決在基層、解決在萌芽狀態，才不至于引發上訪問題乃至群體性事件的發生。

參考文獻

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作者簡介：嚴云鴻(1963－)，男，浙江工業大學浙西分校經濟與社會發展研究所所長，副教授，研究方向：環境倫理、管理倫理等應用倫理。