論行政收費的法律規制

胡　海

摘要：根據法治國家的基本要求，政府的收費必須依法進行，而且政府取得財政收入的主要方式和途徑是稅收。文章闡述了行政收費的內涵及其法律控制方法，分析了我國行政收費存在的現實問題，提出了行政收費法的立法原則與框架等建議。

關鍵詞：行政收費；政府收費權；法律規制

中圖分類號：D922文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145(2009)09-0069-03

在市場經濟條件下，行政收費作為政府非稅收入是國際上通行的一種做法，它在各國財政收入中占有一定的比重。改革開放以來，我國行政收費在彌補政府財力不足，保障社會公共需求，支持經濟體制改革，加快經濟建設和社會事業發展等方面發揮了積極的作用。改革開放以前，我國政府收入渠道單一，主要是稅收和國營企業的利潤收入，行政收費項目少，并且都納入財政預算內嚴格管理。按照法治國家的基本原理，政府的收費必須有明確的法律依據，而且主要是通過規范的稅收來實現；稅收以外的行政收費，主要限于一些資源性領域和個別人受益的事項，而后者主要實行“工本主義”，不允許政府通過收費獲得經濟上的利益。顯然，我國當前行政收費的無序和膨脹狀態不符合現代法治國家的要求，也有違政府依法行政的基本原則，迫切需要從法律和制度的層面加以約束和規范。

一、行政收費的界定與政府收費權的法律控制

從世界范圍來看，涉及政府收費，通常包括三個方面的內容：一是以增加財政收入為目的的稅收征收；二是以實現一定公共利益為目的的公用征收或公益征收(也可能是實物)；三是以經濟調節或管理需要為目的的其他收費。在理論上，國外行政法一般將其稱為“征收”。在我國，行政收費似乎也有廣義和狹義之分，廣義的行政收費通常包括稅收和除稅收以外的其他收費，而狹義的行政收費不包括稅收，僅指除國家稅收以外的由行政主體征收的那部分收費，也就是人們通常所說的政府的非稅收入。

目前。國內行政法學界對行政收費的概念界定有不同的認識，限于篇幅，這里不一一列舉。筆者認為，行政收費是國家行政機關、法律法規授權的事業單位等組織，依據相關法律、法規、規章和政策收費的項目，按照價格主管部門批準并公布的收費標準，向負有繳納義務的行政相對人收取一定數額的貨幣的具體行政行為。

行政收費是行政機關根據法律、法規的規定強制性地取得行政管理相對人財產所有權的行為，從實質上講，它意味著對相對人財產權的剝奪或者限制，因此，其合法和合理與否直接涉及公民法人的財產權益。為了使政府公權力的行使不致侵犯公民法人的基本權利，世界各國對行政收費實行嚴格的法治原則，進行嚴格的法律控制。在許多法治發達國家，公民的財產權受到憲法和法律的嚴格保護，國家的征稅權必須由議會通過稅收法律規定和授予，政府無權制定稅收法規設定稅收權，同時，沒有法律依據或授權，政府也不得對公民財產權進行征收、征用，包括任何形式的行政收費。

當然，將行政收費作為政府非稅收入的一種來源是國際社會的通行做法，行政收費在各國財政收入中實際上都占有一定的比重，但總體而言，政府的行政收費權受到嚴格的控制。首先。，通過憲法確認公民的財產權受法律保護，政府非經法律授權并經正當法律程序，無權剝奪或限制公民的財產權；其次，稅收是政府取得財政收入的主要方式和途徑，原則上一個國家的財政收入主要應通過規范的稅收法律和稅收征收來實現，而國家制定稅收法律的權力在議會而不在政府，換言之，公民的財產權應不應當受限，應受到哪些限制，其決定權和選擇權在人民自己，而不是由政府決定；同時，行政收費與無區別地共同滿足國家政體需要的稅收不同，只應限于特定領域和特定目的——通常為彌補或補償行政機關的特別行政支出，奉行的是“工本主義”，因而在財政收入中所占比重通常不大。在西方市場經濟國家，行政收費占財政收入的比重一般不超過10％。如德國1994年各項收費收入占財政收入的8.1％，美國1995年政府非稅收入在預算中的比重為7％。由此可見，盡管從國家財政視角看，行政收費是政府在稅收之外參與國民分配收入，保證政府充分行使職能的重要財源，但它不是也不應該是政府財政收入的主要來源，更不是政府獲取自身利益的途徑，同時，它所承載的基本職能，更重要的是調節資源的利用、加強行政管理，合理分攤有關費用，敦促義務人履行相關法律責任。

二、我國行政收費存在的主要問題

伴隨著行政收費的增多，行政亂收費現象也在一定程度上蔓延，甚至在某些領域或地方相當嚴重。據國家發改委價格司司長披露，2005年全國行政事業性收費總額達40000多億元。在一些地方，越權立項、無證收費、收費不公示、任意擴大收費范圍、隨意提高收費標準、搭車收費、坐收坐支、只收費不服務等現象普遍存在。實際工作中，由于國家缺乏嚴格的法律規范和控制，行政收費還存在許多問題。

(一)行政收費設定和實施主體混亂

因為行政收費涉及公民財產權這一至關重要的基本權利，所以，在一切實行法治的國家，對于行政收費的設定和實施有著嚴格的法律限制，通常對行政收費實行法律保留，即只有議會通過的法律才能規定行政收費，同時也只有法律規定的行政機關才具有收費權。但在我國，由于對行政收費缺乏統一的法律規定，各級政府甚至職能部門均有權設立行政收費，導致了機構林立、收費項目繁多的混亂局面。據中央黨校教授周天勇的調查，中國“幾乎沒有一個政府部門不收費”，“一些行政執法機構存在的重要目的就是為了罰款”；許多行政部門在設立之初，就沒有獲得國家財政撥款預算，而是由國家下發相關文件設立該部門的收費、罰款項目，以此養活機構內的公務員。他認為“從法理上講，任何一個國家不可能讓公安局、法院和檢察院這一類的行政、執法和司法機構來收費，但是中國很例外”。中國當前存在的收費過多過濫的問題，很大程度上就是源于我國對于誰有權規定收費，誰有權收費等關鍵性問題缺乏法律的統一約束和規定，導致了政府在設定和實施行政收費上的任性和隨意。

(二)行政收費法律依據層次過低

由于行政收費的設定實質上是對相對人財產的剝奪或限制，因此，世界各國都傾向于嚴格設定行政收費，對行政收費實行法律保留原則，也就是只有國家立法機構制定的法律才能規定行政收費。我國《公法法》第8條對此也作為法律保留的內容進行了規定，盡管在第9條又作了授權性規定，允許國務院根據全國人大授權對行政征收等事項予以規定，但總體而言，對行政收費還是有著較為嚴格的控制。但遺憾的是，我國至今為止尚沒有關于行政收費的統一立法，法律、法規直接規定的行政收費也很少，僅限于資源補償費、社會撫養費、排污費等。而大量的行政收費依據的是效力層次較低的政府規章甚至是規章以下的其他規范性文件。有關部門的一項初步統計顯示，全國有涉及行政收費的法律文件共有7000多件，但嚴格意義上的法律

只有30余件，行政法規規章有400件左右，余下的7100多件，都是被俗稱為“紅頭文件”的部門和地方規范性文件。由此可見我國行政收費有相當一部分是來自于行政機關的自我授權。近年來備受質疑的公路養路費，就是出自交通部等部門聯合發布的《養路費征收管理規定》，正是這部效力僅為部門規章的法律文件，使得路政部門收取著每年高達數百億元的費用。特別是從1999年《公路法》廢除養路費到2006年，全國各地路政部門繼續征收的養路費更是高達5000多億元。受到類似質疑的還有機場建設費、個體工商管理費等等。中國政法大學劉莘認為，紅頭文件設定的收費層次低、數量大、內容雜、隨意性大，無疑給“收費沖動”鉆了空子。但是，受我國當前訴訟制度的局限，行政機關的這種自我授權即便侵犯了公民的合法利益，也不受司法的審查，這使得活在“權力真空”中的行政收費權直接面臨合法性危機。

(三)行政收費功能與性質定位不準

稅與費，都是政府財政收入的來源，但是二者的不同特點，決定了它們在財政收入體系中具有不同地位與作用。稅收是以政治權力為基礎，而收費以交換和直接提供服務為基礎。收費和收稅的區別在于，收費的主體是各級政府部門，而稅收是由國家征收的，稅收具有強制性、無償性、固定性等形式特征，涵蓋經濟生活各個領域和廣泛的民眾，從理論上講，只要有經濟活動，就應承擔納稅義務，所以，稅收義務是普遍的和較為均衡的。正因為如此，稅收成為市場經濟條件下政府收入的最基本和主要的來源。而行政收費是行政主體為特定對象提供特定服務或實施特定管理所收取的不宜由全體納稅人承擔的費用，包括按法律、法規規定進行登記、注冊、頒發證照等收取的登記費、注冊費、審驗費、證照費等；對經過特別許可使用國家資源進行經營收取的特許使用費，對造成環境污染或環境損害的收取環境治理費等。這意味著，只有獲得政府特定服務，或利用國家資源獲得特別利益的人，以及依法負有特定義務的人才承擔繳費的義務，因此，行政收費的功能主要不體現在政府財政收入的方面，更多的是為了實現政府宏觀調控和行政事務管理的目標，均衡政府公共支出和社會成員公共負擔的公平分攤而實施的管理手段之一。從財政的角度講，行政收費只是其中補充性和輔助性的收入來源，在國家財政收入中只能占有較小的比例。從國際社會的慣例來看，這個比例通常都維持在10％以內，但我國目前行政收費的規模遠遠超出了這個水平。以1998年中央預算為例：稅收、基金、國債共計9186.5億元，其中稅收收入只占30％，收費等收入卻占11.6％；省以下地方政府非稅收入比重過大問題更加突出，非稅收入甚至超過地方預算內的財政收入。根據李嵐清副總理2000年11月20日在國家行政學院省部級干部財稅專題高研班的演講，1999年中國稅收收入達1萬億人民幣，但當年有統計的預算外收入達3385億人民幣，約占預算內收入的1/3，其他預算外資金收入無法統計。這種不合理的稅費比例不僅侵蝕了稅基，分散了國家財力，而且加重了企業和公民的負擔，影響政府管理的效率和政府本身的形象。因此，費大于稅的弱干強枝的局面已到了非解決不可的時候。否則，就不能規范財政管理、建立公平公正的市場經濟新秩序。

(四)行政收費缺乏監督制約

行政收費作為國家重要的財政來源，既取之于民，就必須用之于民，必須納入國家預算管理，受到立法機關、法律、民眾和新聞輿論的嚴格監督和控制，確保政府在收支方面的公開透明。但我國對行政收費缺乏統一有效的法律監管，征收的資金沒有全部納入預算管理，有相當一部分資金游離于預算之外，甚至成為行政機關自行支配的私有財產，有人統計，2004年，中國的工商、質監、城管、消防、交通等政府部門年收費達9367.67億元，加上檢察院和法院所收的356億元，共計高達9723.67億元，但這些收入絕大部分都沒有進入財政預算，50％左右沒有進人預算外資金的管理。根據中央紀委提供的數據，2002年以來，全國查處的教育違規收費16.95億元，清退資金16億元。僅2003年，全國各地就取消了教育違規收費項目2824項。降低收費標準1316項，涉及金額18.87億元，從中可見行政收費由于缺乏監管而存在的嚴重問題。據保守估計，2006年除了稅收37000億以外，實際上還有預算外收費和罰款13000億左右。土地買賣收入5000多億，社?；?000多億，煙草等國有企業給中央和地方財政上交的利潤至少2000多億等等，實際的財政收入總規模最保守估計高達65000多億。如此巨額的資金在制度外循環使用，極易成為滋生行政腐敗的溫床。

三、規范政府行政收費的法律治理對策

由立法機關制定統一的行政收費法嚴格限制和規范行政收費，是世界各國的通行做法，也是解決行政收費存在的諸多問題的有效途徑。早在2006年1月，制定行政收費法已經列入十屆全國人大常委會的立法規劃，但遺憾的是，直至今天，這部眾人盼望的法律仍處于醞釀之中。顯然，立法的艱難首先體現了其本身具有的復雜性。行政收費涉及許多部門的實際利益，又與機構改革、行政審批制度改革、財稅制度改革密切相關，同時還缺乏對行政收費情況的完整詳細的數據和分析，因此，行政收費法的出臺還有待時日。據了解，有關部門正在進行詳細準確的立法調研，為行政收費法的起草進行論證。北京大學姜明安教授樂觀地估計，雖然目前還沒有行政收費法出臺的時間表，但有理由相信，伴隨著我國行政改革、行政法治化步伐的加快，行政收費法出臺的步伐會越來越快。

現在，學者們討論的重點已經不是行政收費法有多重要，而將更多的注意力放在行政收費法的具體設計上，包括行政收費的原則、設定權限、收費項目、收費程序和法律監督等制度的確定，力求為行政收費法的起草提供理論依據和可行的制度方案。值得欣慰的是，我國已經制定的《行政處罰法》、《行政許可法》、《和政強制法》等行政性法律為行政收費法的起草提供了可供借鑒的范本和立法例證，這些法律在實施中遭遇的問題，也對行政收費法的制度設計提供了寶貴的現實材料，這將促使行政收費法的起草更具現實針對性，更貼合我國法治政府建設的進程，更符合我國依法治國，建設社會主義法治國家的目標方向。

實際上，這方面的立法嘗試也在持續。早在1993年10月，財政部出臺了《關于對行政性收費、罰沒收入實行預算管理的規定》勢，明確規定“在法律、法規之外，任何地方、部門和個人均無權擅自設置收費、罰沒項目?！?007年5月，國家發改委相關負責人表示，“收費項目的設定，應當以法律為依據，而不是以行政審批方式設立。”只是因為財政部的規章效力太低，權威性不夠，才使得這種很好的立法宗旨難于實現。

制定行政收費法，規范行政亂收費現象，首先必須確定行政立法的基本原則。根據我國行政處罰法、行政許可法等法律確定的基本原則和目前理論界的研究成果，行政收費法重點應