芻議政府投資項目初設階段的概算控制

張　帆

摘要：從工程建設各階段的作用和特點可以看出，只有設計階段的概算比較全面、具體地反映了整個工程建設費用，才能使投資者真正做到“心中有數”，文章結合筆者的工作實踐，就政府投資項目初設階段的概算控制進行了探討。

關鍵詞：政府投資項目；初設階段；概算控制

中圖分類號：F282文獻標識碼：A

文章編號：1674-1145(2009)09-0103-02

改革開放以來，特別是近幾年，政府不斷加大公共工程投資，有效地拉動了經濟增長，然而，投資領域也暴露出一些不容忽視的問題。國務院頒布的《=投資體制改革的決定》，對于建立適應發展社會主義市場經濟要求的新體制具有重要指導意義。在加強投資監管方面，明確提出要進一步健全投資監督機制，這對于投資概算工作提出了更高的要求。

一、政府投資初設階段概算存在的問題

近年來，我國經濟持續、快速發展，固定資產投資數量逐年大幅度增長，投資規模不斷擴大，尤其是一些政府投資的公益項目、基礎設施的建設，大大改善了我國的投資環境，提高了人民的生活水平。由于政府投資項目建設對資金的需求量越來越大，各種問題也層出不窮。

1．投資決策不科學，投資概算精度低。一個項目的命運首先取決于項目的立項決策。一個決策失誤的項目，再規范的項目管理也無濟于事。部分“釣魚”項目在進行可行性研究和論證過程中，為引誘財政資金，故意壓縮規模和投資，存在投資概算不準確、概算不合理等現象。

2．設計部門設計質量不高。控制工程造價的關鍵在于設計階段。一般情況下，初步設計完成后，對整個工程造價的影響程度約為70％，如果設計時考慮最多的是設計方案的安全性和美觀性，而忽視節約建設成本的要求，沒有進行優化設計，就必然導致設計保險系數偏大、政府工程造價指標高于市場平均造價指標的結果。

3．設計概算審查軟化，求真精神不足。設計概算是控制投資規模和工程造價的主要依據，經過政府批復后作為財政部門撥款的依據，設計概算審查是政府對投資控制最嚴厲的一關，不僅能使概算投資總額更加完整、合理和接近實際，還可以對不經濟、不合理的因素進行調整，保證資金的合理需要，又不留投資缺口，使工程能正常進行。但是由于審查人員專業力量不夠，以及各種外來干預原因，許多項目本應退回建設單位重新調整設計方案，重新報批。實際卻通過人為壓低概算等簡單化方式處理，在程序上把關不夠嚴，在概算批復時已埋下了超概算的伏筆。

二、造成上述問題的原因分析

產生這些問題的原因是多方面的，主要有以下四方面：

1．決策失誤。對權力的制約和監督不力，導致決策不當錯誤決策、盲目決策、輕率決策，以至于出現違背產業結構調整要求，脫離客觀實際，過度超前投資，大量興建“政績工程”、“形象工程”，從而造成嚴重損失浪費等問題。投資領域的權力主要表現為決策權、審批權、監管權、建設資金支配權等等。在現行體制下，行政部門和行使行政職能的單位權力過大，不僅擁有對人、財、物的決策權和執行權，而且擁有監督檢查權。這就造成行政部門自己監督自己，既當裁判員又當運動員，形成了“越位”，在越位的同時存在著缺位，沒有一套完整、科學、有效的監督體系去制約。

2．體制不適應。主要表現在三個方面：一是投資管理體制不適應。目前主要實行的是審批制，審批的內容既包括政府投資，也包括企業行為；既包括國內投資，又包括國外投資。在全社會范圍內實行審批制，政府既從社會管理者角度又從投資所有者角度審核投資項目，投資責任和風險約束機制建立不起來，勢必導致上述問題的產生。二是投資主體仍然比較單一。三是投資領域超越了政府職能。

3．法制不健全。改革開放以來，特別是20世紀90年代中期以來，我國加快了市場法制建設的步伐，過去長期存在的無法可依的狀況得到了根本改變，但是，目前法律法規建設與市場經濟的要求還有一段距離，其突出表現就是法律的制定還沒有實現真正的民主化，主要表現在：一是規范投資行為、投資主體、投資運行的法規、標準仍比較欠缺。在現有投資法規中，要求如何審批的規定比較多，幾千萬投資要到哪一級審批，幾個億投資要到哪一級審批。但是真正規范市場運作的標準和行為，規范投資主體行為的規定并不多。二是有些法律法規互不銜接。有些條款甚至互相矛盾。

4．項目管理不嚴。一些地方政府為爭項目、爭資金，跑得不亦樂乎。項目、資金爭取下來后，投資建設過程中，卻出現大量的工程質量問題，出現資金損失浪費、資產流失問題。出現這些嚴重違法違規問題，管理不嚴是重要原因之一。

三、做好政府投資項目初步設計概算的意義

如何加強對政府投資工程的初步設計概算，已成為投資領域面臨的重要課題。

1．實施初步設計概算是國家不斷完善投資管理體制、正確制定各項經濟政策的需要。政府投資工程建設，尤其是社會公共基礎設施建設是推進工業化進程的基礎條件，是社會文明進步的標志，對擴大內需和推動經濟增長也具有顯著作用。但是，我國基礎設施和基礎產業發展滯后，長期成為制約經濟發展的“瓶頸”。為此，政府積極改革投資政策，調整投資方向，加大了對社會公共基礎設施等公共工程的投資力度。目前，我國政府投資正逐步退出競爭性、營利性的投資領域，主要定位在彌補市場缺陷，提供公共產品。政府的投資是否達到了預期效益，投資效果如何?這就需要通過初步設計概算予以客觀評價。通過初步設計概算，揭示投資建設過程中存在的問題，深層次剖析投資管理體制中的缺陷和不適應經濟發展的方面和環節，從而不斷完善投資管理體制。對建成項目的效益狀況予以綜合審計評價并與預期效益進行對比分析，分析產生差距的原因，提出改進的意見和建議，使政府投資能充分發揮改善投資與經濟結構，引導社會投資方向的宏觀導向作用，促進國民經濟和社會持續、快速、健康地發展。

2．實施初步設計概算是促進概算自身發展的需要。從傳統概算發展到現代概算，最顯著的標志有三個：一是概算范圍的擴大，從傳統的財政財務收支概算發展到經營管理概算；二是概算目的的延伸，從傳統的防護性概算，發展到防護性概算、建設性概算并重；三是概算手段的多樣化，從傳統的賬項概算發展到概算抽樣方法及計算機技術的廣泛運用。這一切都說明，隨著社會經濟的發展和科學技術的進步，概算也在不斷發展。與此同時，投資領域也正發生著深刻的變革。建設管理業務外部化、管理技術的使用及投資決策權的下移、投融資體制的變革等等，這些新的變化給我們開展固定資產投資概算工作帶來了巨大的挑戰。面對這些挑戰，我們要不斷創新，探索新的概算技術方法，促進審計事業的蓬勃發展。在我們國家尚處于剛剛起步階段，學術界和實際工作中都對初步設計概算有著不盡一致的認識。我國許多研究學者對初步設計概算的表述也很多。盡管他們的表述多種多樣，但歸納起來可以發現，他們都把著眼點側重于政府公共責任的履行情況，關鍵的核心內容是政府行為的經濟性、效率性、效果性。在不同的行業、不同領域，初步設計概算表現的形式、范疇和內涵等也是不一樣的。就投資領域而言，所謂投資初步設計概算，就是以政府投資活動的真實性、合法性為基礎，對政府投入資金的使用效益、管理效果作出初步評價并提出改進建議，提高效益，是傳統投資概算的深入和發展。

四、結語

健全政府投資項目決策機制，進一步完善堅持科學的決策規則和程序，提高政府投資項目決策的科學化水平，是投資控制的基礎性工作。注重可行性研究、投資決策階段工程造價的確控，切實把好源頭關，加強制訂規范政府投資項目管理規章，加強設計階段工程造價的確控，積極推行限額設計，強化施工階段工程造價的確控，嚴格設計變更和簽證的管理是控制投資的基本保證。只有做好工程概算，不斷總結，才能提高對政府投資項目實行全過程監管的水平。

參考文獻

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