憲政視野下協商民主概念分析

肖巧平　黃一軍

[摘要]憲政是用憲法和法律來規范公共權力，其目的是規范公共權力和保障公民權利。民主是古老而永恒的話題，也是憲政的追求目標。協商民主是20世紀80年代在西方興起的一種民主理論，被認為是對自由民主理論和批判理論修正的一種民主形態。作為一種理論形態，其概念核心是公共協商，強調通過對話、討論、辯論、審議與共識，達到保證公共理性和公共利益的實現，其完美性被認為是一種烏托邦的政治理想。協商民主有良好的憲政基礎，但是在我國的憲政實踐中不能很好的運行，其主要原因是沒有很好的界定協商民主的概念。我們從憲政的角度來探討協商民主的概念，以及通過對協商民主概念的界定、制度價值分析以及運行現狀反思，以期構建在憲政軌道上的協商民主運行機制。

[關鍵詞]憲政；協商民主；概念

[中圖分類號]D082[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)04—0029—03

前言：協商民主理論是20世紀后期在西方興起的。1980年，約瑟夫·畢塞特在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次從學術意義上使用“協商民主(deliberativedemocracy)”一詞。1987年曼寧在《政治理論》第ls期《論合法性和政治協商》和1989年科恩在《協商與民主合法性》上真正賦予協商民主很強的動力。20世紀90年代后期，協商民主理論引起了學者們的廣泛關注。當今西方政治思想界的領軍人物，如美國著名政治哲學家約翰·羅爾斯、英國著名社會政治理論家安東尼·吉登斯、德國思想領袖尤爾根·哈貝馬斯等都是協商民主的積極倡導者。協商民主作為一種復興的民主理論，被認為是對自由民主理論和批判理論的修正，同時也被認為是烏托邦式的民主理論。在發展社會主義市場經濟，推進政治文明建設的時代背景下，協商民主將具有強大的生命力和廣闊的發展前景，是中國特色社會主義憲政事業的重要內容。協商民主在我國也有著較好的運行(如中國政治協商會議)。但是，我國協商民主研究大都是對西方協商民主的介紹。所以，有必要從憲政的角度來定義協商民主，構建在憲政軌道上平穩運行的協商民主機制，用以指導我國的憲政實踐，促進政治文明的實現。

一、國內外協商民主概念分析

(一)域外協商民主概念

協商民主理論在西方有一定的發展，學者們從不同的角度對協商民主進行定義。對于協商民主的概念，主要有治理形式說、決策說、組織形式說和程序說等。

第一，治理形式說。認為協商民主就是一種治理形式，是作為一種民主治理工具，這種民主治理工具能夠應對多元化帶來的對立與沖突，所以“協商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。它尤其強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。”通過這種對話、交流、辯論達到解決多元化利益帶來的對立與沖突。

第二，決策說。認為協商民主是一種立法或行政決策，這種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點——做出的，那么，這種民主體制就是協商的。只有通過公開的表達和討論達成的決策才是合法的，這種民主體制就是協商民主。所以，協商民主能夠通過公開協商形成具有高度合法性決策的承諾。

第三，組織形式說。這種觀點認為協商民主是一種組織形式。即認為協商民主是一種團體或政府形式。庫克認為“如果用最簡單的術語來表述的話，協商民主指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府。”科恩也認為：協商民主是一種事務受其成員的公共協商所支配的團體。這種團體將民主本身看成是基本的政治理想，而不只是將其看成能夠根據公正和平等價值來解釋的協商理想。

第四，程序說。協商是手段，民主是目的，協商民主是一種達到民主的程序。古特曼和湯姆斯認為，可以把協商民主定義為一種統治形式，在這種形式下，自由而平等的公民通過一定的程序給出彼此都可以接受的理由來證明決策的合理性。協商與民主，民主意味著任何集體決策必須經過所有會受到影響的公民或其代表者參與而達成；協商則意味著決策的過程是以討論的方式進行的，且參加討論的公民或其代表者必須珍視理性與公正的價值。

綜合這些不同的觀點，通說認為，作為一種抽象的民主理論協商民主是指政治共同體中的自由、平等公民通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。其核心概念是協商或公共協商，強調對話、討論、辯論、審議與共識。

(二)國內協商民主的概念

我國協商民主的含義在學者中有不同的認識，大都堅持協商民主是協商的主體通過自由平等的協商來參與決策和政治事務的處理。學者陳家剛提出：“協商民主是指政治共同體中的自由、平等公民通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式。政治學家俞可平認為協商民主就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。還有學者從我國政治制度的角度來定義協商民主，認為協商民主是指公民、政黨、利益團體或專設的政治協商組織等協商主體，就政治、經濟、社會生活領域的重大問題，通過規范的程序進行平等、自由的對話、溝通、爭論，使各方了解并尊重彼此的立場、觀點和訴求的形式，從而在公共利益最大化的前提下，以協商的形式，尋求并達成各方可以接受的共識并以法律或決策付諸實施。

從以上協商民主概念可以看出我國協商民主的基本內涵主要包括：首先，協商主體是有著利益差異和分歧、形式上和實質上自由、平等的政治主體。其次協商的內容是真實廣泛的，涉及到公民、國家和社會的最廣泛的生活層面。我國的協商民主不僅是政治層面的，也是經濟和社會生活層面的。最后，協商民主有理性的實施程序和制度保障。通過有制度保障的理性的協商，達成立法和決策方面的共識。

所以，我認為，簡單的說就是憲法賦予并保障公民主動參與國家政治、經濟、社會生活并就公共利益最大化通過協商達成共識的公民話語權。

(三)協商民主概念憲政視野下的發展

憲政就是用憲法和法律來規范公共權力，也是把富有擴張性的公共權力納入憲法和法律的軌道。憲政也有著亙古不變的本質：它是對政府的法律限制；是對專政的反對；它的反面是專斷，即恣意而非法律的統治。……真正的憲政，其最古老、最堅固、最持久的本質，仍然跟最初一樣，是法律對政府的限制。”憲政的目的是規范公共權力和保障公民權利。規范公共權力、規制公權力的有序運行的目的是保障公民權利，而要保障公民權利，又必須規范公共權力。從憲政維度看，政治權力必須受到規范和規制，唯其如此，才能保障公民權利。協商民主作為一種民主形態，是憲政制度下的有機組成。所以，憲政視野下的協商民主必須涵

蓋以下特征：首先協商民主是憲法權利。協商民主在憲法的框架內運行，是國家的根本治理形式，堅持憲法的根本法地位，也必須要堅持在實踐中堅持協商民主。其次，參與主體是公民，是國家的主人。自由、平等的地位能夠保障公民的政治參與熱情。再次，協商民主是一種自愿、主動行為。沒有強制、沒有暴力，公民自由參與憲法賦予的協商權利，自由表達公民的意愿。公民有自由參與，也有不參與的自由。作為公權力主體的國家機關在立法和決策的時候要尊重和保障公民的協商意志。最后，協商民主話語權包括參與國家政治、經濟和社會生活的最廣泛的發言權。目標明確，程序透明合法是協商民主的應有之意，公民有權利要求立法和決策的公開透明，對其中的有關事項提出自己的建議或看法。

二、憲政視野下協商民主概念之制度價值

我國憲法規定：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織”，“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”。憲法的最高地位決定了憲政制度中協商民主保障人民的權利、制約國家權力的民主實現形態，是中國特色協商民主，是政治文明的有效途徑。2006年2月，中共中央頒布《關于加強人民政協工作的意見》明確指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”2007年11月，國務院新聞辦發布的《中國的政黨制度》中指出：“選舉民主與協商民主相結合，是社會主義民主的一大特點……選舉民主和協商民主相結合，拓展了社會主義民主的深度和廣度。經過充分的政治協商，既尊重了多數人的意愿，又照顧了少數人的合理要求，保障最大限度地實現人民民主，促進社會的和諧發展”。

協商民主在我國憲法中的規范淵源還有：表達自由；公民在法律面前人人平等；批評、建議權；人民有管理國家事務、經濟和文化事業、社會事務的權利；國家機關傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督等憲法規范。憲政下協商民主的制度化在很大程度上是社會主義民主的最大保障，具有很大的制度價值。

首先，憲政協商民主是堅持憲法的最高地位，保障權利對權力的制約，符合民主合法性的要求。現代民主政治的最大特征是“人民主權”也就是“一切權力屬于人民”。在我國，“以人為本”是國家的價值觀。尊重和保障人權是國家機構運作的基本準則。協商民主和憲政的核心價值都在于規范政府公權力，保障人權。多元化的時代，承認多元社會現實和不同利益主體之間的差異，提供協商的平臺，為多元化利益主體提供利益整合，突顯公共利益。協商民主的制度化是實現人權的手段，是社會主義民主的優越性的體現。

其次，憲政協商民主是憲政的理性回歸。我國的民主傳統主權在民、依法治國，建設社會主義法治國家、推動政治文明發展、國家尊重和保障人權等基本原則，這些原則體現了社會主義中國憲法的終極價值追求，即建設社會主義政治文明，實現民主憲政和人權。協商民主正是發展和完善我國傳統的民主形態，堅持公共利益，而不是政黨利益或團體利益。所以，協商民主不是對憲政的顛覆而是對憲政的發展，是憲政的理性回歸。

再次，憲政下的協商民主是民主價值和憲政價值的追求途徑而不是最終目的，兩者的最終目的是保障人民的參政權利和真正貫徹文明的政治理念和文明的政治目的。在保障大多數人的利益的同時能夠兼顧少數人的利益。協商民主不是要取代我國的選舉民主，否定投票結果的合法性，而是通過偏好轉移達到更好地實現人民的民主權利。

最后，憲政下的協商民主是發展和完善現代憲政的要求。有限政府、權力制約是憲政的基本要求。協商民主在廣大人民的主動參與下可以要求政黨和團體在憲法和法律范圍內活動，自覺維護憲法的權威，樹立憲法權威。這是推進政治文明建設和憲政的關鍵性問題。憲法具有最高權威，憲法高于一切法律法規，一切法律法規都不得與憲法相抵觸；憲法高于一切組織和個人，國家機關、政黨與其他社會組織和公民都必須依照憲法辦事，以憲法為最高行為準則。協商民主要求樹立憲法權威和維護憲法最高地位，突出和完善現代憲政。

因此，協商民主已經成為國家治理的一種新型模式。當代社會，國家治理的法治化已經成為共識，而國家治理法治化首先就是“依憲治國”，任何脫離憲法軌道的國家治理都難以獲得合法性的支持。盡管協商民主的適用領域不僅只是國家治理，還涉及到社會治理，然而只要涉及到國家治理，就已經是一個憲政問題了!即使是社會治理，也應該在憲政的框架內進行。所以，協商民主應該在憲政環境下適用。脫離現行的憲政，另起爐灶推行協商民主是不可取，也不可行的。

三、憲政視野下我國協商民主運行機制的反思

憲法是由國家權力運作規范和公民權利規范兩個主體部分構成的規范體系，其內容涉及到政治權力與統治過程、國家統治機構的組成和授權，也涉及到公民憲法基本權利及其保障。我國民主發展以協商民主為前提，發展協商民主，不僅能夠滿足公民參與民主的要求，而且可避免動員型被動政治參與的弊端，對營造和諧、穩定的社會有著重要的意義。而協商民主要在中國當代取得地位，得到真正的發展，只有從憲法出發，強調“以憲治國”。

在我國改革開放和社會主義市場經濟建設中，社會主體和社會利益多元化格局逐步形成。社會主體的多元利益能夠促使社會中的各利益集團之間、部分利益集團與公共利益之間、所有利益集團與公共利益之間在理性規則與協商的程序下始終就各自利益的實現進行多層次的、多方位的和連續不停的“溝通與談判”，這種“溝通與談判”的過程使得協商成為可能，也實現了國家權力與公民權利關系平衡。其同時也循序漸進地建設憲政中國的歷史過程。

公民在對公共事業的公共關懷中具有強烈的共同體意識和使命感，才有可能進行有效的對話，從而找到什么是最貼近公共利益和公共福祉的決策。理想的協商機制可以讓所有成員經由平等自由的討論過程，獲取多元的各自利益，從而實現每個成員各自追求的利益，也能被各方接受的協商決定。理想的協商機制能夠將協商民主的形式概念與實質內容相連結，使辯論的焦點集中于所有成員的共同利益上，通過參與者的討論以尋找路徑，使多元利益和欲望實現融合。因此，公民在參與協商的說理辯論時，應以公共利益為出發點。我國在協商民主的運行方面有一定的機制，但是還需要從以下多方面進行完善。

(一)借助已有平臺，發展“草根”協商民主。目前人民代表大會和政治協商會議中的協商民主，主要是精英協商民主，草根協商的成分還很少；即使是精英協商民主，也不充分，而且缺乏制度和法律的保障。因此，一方面，要通過制度在人民代表大會和政治協商會議中增加“草根協商”成分；另一方面完善“精英”協商制度，并逐步法律化。

(二)激活憲法中的協商因子，搭建“草根”協商平臺。憲

政要求社會資源公平共享，既尊重多數又保護少數。所以，圍繞人民當家作主，公民的知情權、參與權、表達權和監督權設計公民直接參與政治生活和公共決策的機制。如為保證話語權的實質平等，可以就同樣的問題分不同的“場域”協商，在此基礎上，將不同場域的意見溝通，達到一致。

(三)加強中央與地方協商，構建和諧的國家層級關系。憲政中國無疑是一個政治共同體，其建設當然需要一個共同的紐帶。而我國的政治制度有很好的平臺，借助民族區域自治制度與特別行政區制度，提煉和設計地方與中央關系的協商處理機制。

(四)引入協商民主實現行政決策的民主化和行政聽證制度的民主化。和諧社會建設要求和平、文明、穩健的治理方式，講求治國的策略和技巧，力求實現政治文明。我國民主政治目標中協商因數日趨接近行政決策領域的表現主要是通過強調公民參與，通過程序上公正、平衡地參與來防止決策失誤，解決行政決策失誤。解決聽證范圍的狹窄、法制不健全、程序不規范、信息不對稱、聽證結果的有效性不足等，建立完善的聽證制度，提高公民的參與熱情，保證相關決策的民意基礎，平衡多方利益，穩定社會秩序，充分發揮憲政下協商民主的功能。

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[責任編輯：李曉麗]