論制度因素對公共政策制定過程的影響

王圓圓

[摘要]制度既是公共政策得以運行的外在環境同時又是制度化了的公共政策。制度環境對于公共政策制定主體，公共政策標的群體以及公共政策本身的價值和策略選擇都有一定的約束和限制作用。我們要正視制度因素對公共政策制定過程的影響：既要看到制度對于公共政策制定的限制性影響，也不應忽視公共政策對于制度的能動作用。

[關鍵詞]制度；政策制定；約束和限制

[中圖分類號]D601[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)04—0040—03

公共政策是政府調控經濟社會運行的重要手段與工具。學術界對公共政策的研究始于20世紀50、60年代，在整個公共政策過程中，學術界對政策執行的研究文獻較多，相反，對政策制定的研究則比較少，而政策制定卻是影響政策目標達成與否的直接影響因素，倘若政策制定的不合理，政策執行無論多么有力，公共政策的目標依然無法達成。與此同時，在研究政策制定過程影響因素的文章中，又鮮有專門從制度的視角來分析政策制定過程影響因素的文章。但是，不可否認，制度確實是影響公共政策制定過程的重要因素：一方面，公共政策總是在一定的制度環境中制定的，同時，還要在一定的制度環境中被執行，既有的制度環境總是會對新的公共政策帶來一定的約束和限制；另一方面，從公共政策與制度的內在關聯來看，公共政策是還沒有制度化的制度，制度是制度化了的公共政策。因此，從制度分析的視角研究制度對公共政策制定的影響有很大的必要性。那么，本研究即試圖從制度分析的視角來研究制度因素對公共政策制定過程的影響，并試圖理性的分析在現實的公共政策制定過程中我們應如何看待制度因素的作用。以上兩個方面也正是本研究的兩個亮點。

一、公共政策制定與制度的相關性

政策科學主要的倡導者和創立者哈羅德·拉斯韋爾和亞伯拉罕·卡普蘭認為：“公共政策是一種含有目標、價值與策略的大型計劃”。而公共政策制定是一個由政策問題確定、政策目標設定、政策方案設計、政策方案的評估和擇優、政策合法化等多個相互關聯的環節構成的動態過程。查爾斯·E·林布隆指出：政策制定過程不僅僅是靜態的階段劃分，而且強調了政策制定活動和過程的動態性。從而主張從政治的、經濟的和社會的環境或背景著手，提出以“政策互動”這種動態的途徑來分析和解釋政策制定過程。換言之，公共政策的制定是一個動態的過程，它與政治，經濟，社會的環境或背景有著復雜的互動。一般認為，影響公共政策制定過程的因素有政策主體因素，政策客體因素，環境和制度等因素。學者們大多注重從政策制定體制、環境、方法、工具和決策失誤等角度進行分析，而很少從制度分析的視角研究制度因素對于公共政策制定過程的影響。

與之相反，制度分析一直是政治科學領域十分注重的分析方法。20世紀80年代，新制度經濟學的興起和發展使政治科學以及整個社會科學領域重新關注制度。新制度經濟學的重要代表道格拉斯·C·諾斯認為，制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中的個人行為而制定的一組規章，依循程序和倫理道德行為準則，制度由正式制度和非正式制度組成。關于制度的起源，學者認為主要有內生途徑和外生途徑兩種，所謂內生途徑就是指有些制度由人類社會長期的生活經驗，風俗習慣，文化禮儀等積累，演化而來，外生途徑是指制度的形成是由一批社會生活的代理者設計出來并強加給其成員的。

基于以上分析，我們不難看出，制度與公共政策的制定過程有著緊密而重要的關聯，具體而言，主要可以體現在以下兩個方面：

其一，制度是公共政策制定過程的外在環境。如上所述，制度即是約束人與人之間關系的正式制度和非正式規則的總稱。既然如此，人們的各種行為都會受到制度的約束，我們總是在一個充滿制度的環境中進行著各種活動，因此，公共政策制定過程也是在一個充滿制度的環境中進行的，公共政策的制定活動必須時刻考慮到制度環境的約束和激勵，制度是公共政策制定活動的外在環境。

其二，公共政策是還沒有制度化了的制度，制度是制度化了的公共政策。從公共政策與制度的內在關聯來看，倘若說公共政策能夠有效地調控社會經濟的運行發展，能夠解決政策問題實現政策目標，政策制定者會考慮將其固定化以進一步促進政治經濟的發展，這也即制度產生的外生途徑。在這個意義上，我們可以說，公共政策是還沒有制度化了的制度，制度是制度化了的公共政策。

二、制度因素對于公共政策制定過程的影響

如上所述，關于制度與公共政策的關系：一方面，制度是公共政策制定和執行的外在環境；另一方面，某些公共政策又會進一步固定化為制度，進而成為新的公共政策運行的外在環境。基于制度與公共政策之間的復雜關系，我們有必要了解制度對于公共政策的制定具體而言有那些影響。如果說公共政策的制定是政策制定主體與政策標的群體在社會政治經濟以及制度環境的影響下博弈的結果，那么，我們在分析制度對于政策制定過程的影響時就要從以下三個方面來分析，也即制度對于公共政策主體的影響，制度對于公共政策標的群體的影響以及制度對于公共政策本身的影響。

(一)制度環境對公共政策制定主體的激勵和限制

一個人只能在現實的制度結構所規定的制度條件的約束下進行活動，同樣的，任何公共政策的制定也是在一個充滿制度的環境中進行的，政策制定主體不能脫離已有的制度環境來進行政策的制定活動，于是，公共政策的制定必然受到既有制度的約束和影響。制度主義學者認為，制度的存在本身就是對某種權力結構的確認，在這種權力結構中，一些人處于有利地位，一些人處于不利地位，制度并不平等的對待處于制度結構和制度網絡中的所有政治行動者。因此，并不是所有的政治議題都會進入政策議程，制度總會使一些政治議題易于進入政策議程而使另一些政治議題則不容易進入政策議程。也即，制度使不同的政治行動者具有不同的政治資源和行動能力，相應的，不同的政治行動者對政策制定過程就會有不同的政治影響力，從政治議題進入公共政策議程與否到公共政策方案合法化的整個過程都將存在這種影響。在中國，我們通常說，公共政策的構成是黨的決策加上人大決策再加上行政決策，既然如此，公共政策的制定主體的構成應該是黨的決策機構，全國人大及其常委會以及地方各級人民代表大會，國務院以及地方各級人民政府。但是，這些政策制定主體在政策制定過程的地位以及功能作用是不一樣的，主要原因就在于制度環境的約束。具體而言，全國人民代表大會制度是我國根本的政治制度，同時，我國實行議行合一制，國家行政機構由立法機構產生并對立法機構負責。再者，共產黨組織參與政府決策，黨在人民代表大會制度中的領導作用主要體現為：(1)國家的一切重大問題，都由黨首先提出建議，再由人民代表大會或其常委會討論決策；(2)黨的中央領導人——政治局常委兼任全

國人大常務委員會委員長；(3)黨培養、選拔優秀干部到人民代表大會等國家機關去工作。如此而言，我們便不難理解黨的決策機構在公共政策制定主體中的優勢地位。在實際情況中，以黨的決策為主也是中國公共政策制定過程的最大特點。

(二)制度對公共政策標的群體的約束和限制

制度對于公共政策標的群體的影響類似于制度對于政策制定主體的影響。如果說制度對于政策制定主體的影響主要體現在制度結構使得不同的政策制定主體有不同的影響力和話語權，其中一些行動者具有相較于其他行動者更大的優勢，那么，制度對于政策標的群體的影響則主要體現在制度結構使得政策制定主體與政策標的群體具有不同的政治資源和能力，從而使得政策標的群體的利益難以在公共政策中得到體現，影響公共政策的公共性。由于制度本身對于不同的行動者施加了不同的激勵和約束，所以政策標的群體往往不像政策制定主體可以有那么強的影響力和話語權。尤其當公共政策本身會給政策標的群體帶來不利影響時，為了減少政策執行的阻力，政策制定主體往往會選擇話語權小，行動能力差，沒有或者少有政策發聲管道的群體作為公共政策的標的群體。日漸頻繁的鄰避抗爭當是這方面的絕好例證。所謂鄰避(NIMBY，not-in-my-backyard)即是指垃圾場、核電廠、殯儀館等設施的存在會給當地居民的生活、心理、榮譽等帶來諸多負面影響，從而激發他們的厭惡情緒，滋生“不要建在我家后院”的心理，自發達成受害共識，從而自覺形成抗爭的現象。通俗的說，就是指有些公共設施的設置會帶來普遍的利益，但是這些鄰避設施帶來的成本卻由少數的居民來承擔，于是引發居民的受害共識而帶來的情緒化反應。基于現有的關于鄰避現象的研究資料，我們可以知道，在引發鄰避抗爭的公共政策制定的過程中，普遍存在著政策標的群體沒有參與渠道或存在參與困境(鄰避抗爭一般與環境價值權有關，而有關的環境影響評價技術與標準又有很高的門檻要求，于是，即使受害居民有機會參與，那么，他們也沒有能力去參與政策制定或者為政策制定提出自己的建議或意見，況且，現有的制度又并沒有為他們提供參與機會，因為，倘若這些人有參與機會，那么，政策標的群體就會另有選擇，這即參與困境)，發聲能力比較差的情況。眾所周知，公共政策的制定是一種體制內的活動，而制度內在的使不同的行動者有不同的資源，于是，有些時候政策標的群體即使受到了傷害，依然無法在體制內找到救濟渠道。

(三)制度對公共政策本身的約束和限制

如前所述，按哈羅德·D·拉斯韋爾和亞伯拉罕·卡普蘭的說法，公共政策是一種含有目標，價值和策略的大型計劃，那么，我們便可以從以下幾個方面分析制度對公共政策本身的影響。其一，制度影響公共政策的價值選擇。歷史制度主義者認為，制度本身內涵著價值和偏好，新的公共政策要在既有的制度結構中制定，同時，要利用既有制度提供的組織基礎來運行，于是，新的公共政策在價值上不能與既有制度結構相沖突，至少，必須要翻譯成符合現有的制度結構的口味才能被采納，所以，有學者更是認為，公共政策的過程就是新觀念被既有的制度結構扭曲和變形的過程。其二，制度影響公共政策的策略選擇。任何一項公共政策的制定其目標都是為了解決政策問題，但是，達到政策目標的方案選擇卻是多種多樣的，在政策方案的評估和優選過程中，我們始終不能忽視制度結構的約束和意識形態的限制。要使得政策方案能夠有效的被采納和有力地被執行，政策方案所選擇的策略要與既有的制度至少是不沖突的。如此說來，我們最終選擇的政策方案可能并不是能夠解決政策問題達到政策目標的最佳方案，但卻是最適合的方案。這兩個方面同時可以也說是非正式制度對于公共政策的影響。組織文化，組織價值觀，意識形態等等都是難于改變的因素，它們對于公共政策與制度創新會有著彌散性的影響。

三、啟示：正視制度對于公共政策制定的影響

制度因素對公共政策過程有一定的約束和限制作用，它使得政策制定主體中的某些行動者具有相較于其他行動者更大的優勢和能力，它使得政策標的群體即使受到傷害也難以甚至無法在體制內找到救濟渠道，它同時也使得公共政策本身的價值理念和策略選擇至少不能與既有制度結構相沖突。但是，這也并不意味著公共政策的制定在面對制度的約束時束手無策，只能被動的接受。事實上，如前所述，在制度與公共政策的關系中，除了制度作為公共政策制定和執行的外在環境之外，有些公共政策同時是某種制度的初始選擇，也即，公共政策對制度的發展有一定的能動作用。如果說，制度本身就是對某種既定的權力結構的確認與固定化，那么，這也并不意味著經由既有制度確認的權力結構中的弱勢群體永遠不會改變其地位，原因就在于：其一，制度即便有路徑依賴也并非一成不變。制度是對某種權力結構的確認，而權力結構并非一成不變，制度所確認的權力結構中的弱勢群體總是要求提高自己在權力結構中地位，當社會經濟環境提供了有利的時機，弱勢群體幾乎總是會挑起沖突，改變自己在既有權力結構中的弱勢地位，同時希望將改變后的新的權力結構以制度的形式重新確認。如果說權力結構是處于動態的發展中，那么，制度便也不會一成不變；其二，制度即便還沒有發生改變，也并不意味著弱勢群體在現有的制度結構中永遠弱勢。如上所述，既有制度只是對先前的權力結構的確認，隨著經濟社會的發展，新生的社會力量會不斷成長起來，他們可能無力改變既有的制度，但是他們可以將自己的價值理念和自己的利益糅合進后來的公共政策。也即，在既有制度結構中處于弱勢地位的行動者可以借助公共政策來保護自己的權益。其三，即便制度的約束和限制能夠使得制定公共政策的初始觀念發生扭曲和變形，那么，這也同時意味著新制定的公共政策使得既有制度的效力發生了弱化。新制定的公共政策在價值理念和策略選擇上即使不是與既有制度結構所內涵的價值理念相沖突的，至少也是不一樣的。也即，公共政策的改變是使得既有制度擺脫路徑依賴的初始選擇。

因此，在現實的公共政策制定過程中，我們要客觀看待制度因素對于公共政策制定過程的影響，既要看到既有制度對公共政策的約束和限制，同時也不能忽視公共政策本身的能動作用。另外，制度本身作為約束人們之間關系的準則，也使得政治行動者的政治行為正常有序的進行，為減少交易成本發揮了積極作用。因而，要努力利用制度所提供的積極因素，減少消極因素的負面作用。

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