我國非政府組織發展中的問題與對策研究

黃曉維　王　芳

[摘要]20世紀70年代以來，非政府組織以前所未有的速度在世界各國迅速發展起來。改革開放后，隨著經濟市場化的轉變和政治體制改革的深化，我國非政府組織也得到了迅速發展。然而，我國非政府組織在其發展過程中出現了獨立性過差、法律法規不健全、經費不足等一系列問題。對此應制定促進非政府組織發展的相應對策。

[關鍵詞]非政府組織；社會管理

[中圖分類號]C912.2[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)04—0045—02

隨著社會公共事務的日趨復雜化且數量的不斷加大，公共管理的主體不再僅限于政府和市場兩個部門之內。隨著我國非政府組織的迅猛發展，非政府組織正逐漸成為與政府、市場并駕齊趨的第三個社會管理者，并在經濟、社會生活等各個方面都發揮著重要的作用。但是由于各方面因素的制約，我國非政府組織發展還存在著許多的問題與不足。因此，研究我國非政府組織發展中所存在的問題并提出解決方案便顯得十分迫切。

一、非政府組織的含義及特征

對于非政府組織的定義可謂是仁者見仁，智者見智，與非政府組織相近的可替代的概念也很多，如“第三部門”、“非營利組織”、“民間組織”、“志愿組織”、“慈善組織”等。根據我國的具體國情，我們將非政府組織定義為；有別于政府和企業之外的，以公共服務為使命，不以營利為目的的具有正式組織形式的組織。

非政府組織作為獨立于政府和企業之外的部門，應具有與其相區別的特征。按照薩拉蒙教授的觀點，其認為非政府組織主要有以下幾個方面的特征：首先是組織性，即這些機構都有一定的制度和結構；其次是私有性，即這些機構都在制度上與國家相分離；再次是非營利性，即這些機構都不向他們的經營者或所有者提供利潤；第四是自治性，即這些機構基本上是獨立處理各自的事務；最后是自愿性，即這些機構的成員不是法律要求而組成的，這些機構接受一定程度的時間和資金的自愿捐贈。

二、非政府組織發展中存在的問題

近年來，盡管我國非政府組織的發展已經取得了一定的成績，并在社會生活中發揮了不可替代的作用。但是與此同時，我們也應該清楚的認識到，由于我國的特殊國情導致我國的非政府組織發展還存在著許多的問題。

1.對政府的依賴性過大

盡管非政府組織是獨立法人，對自己的行為負責，然而，許多非政府組織依存和發展很大程度上依賴于政府部門的支持與合作。在我國，很大一部分非政府組織是從政府的職能部門轉變過來的，或者是由各級政府機構直接創辦的，它們不論是在資金來源，還是觀念、組織職能，活動方式等各個方面都嚴重依賴于政府，甚至成為政府的附屬機構而發揮作用。據統計資料表明，僅政府提供的財政撥款、補貼和會費收入就占了非政府組織收入的70％以上，而其他方面的收入比例不到總收入的30％。而在發達國家，以美國為例，1993年美國慈善性非政府組織的收入來源中，服務收入的比重占71.3％，政府捐贈僅占8.2％，私人捐贈僅占9.9％。由此可見，我國非政府組織在資金來源方面對政府部門的依賴性過高，自籌能力明顯不足，致使非政府組織缺乏獨立性和自治性。

2.法律法規不健全

20世紀80年代末期以來，我國相繼出臺了《社會團體登記管理條例》、《公益事業捐贈法》、《基金會管理條例》等一系列非政府組織法規。盡管這些法律法規共同構成了我國非政府組織發展的法律框架和法制環境，但是非政府組織的法律地位仍然不確定。一方面，立法速度跟不上受法律約束的對象的發展速度，立法滯后具有普遍性。近年來，隨著我國非政府組織數量的急劇增加，類型不斷多樣化與復雜化發展，現行的非政府組織法規往往很難適應新形勢的要求，它們所帶有的嚴格控制與繁瑣手續的制度框架嚴重阻礙了非政府組織的運行與發展。另一方面，現有的非政府組織的立法層次較低，多以國務院或有關部委頒布的行政法規與條例為主，甚至還沒有一部系統的非政府組織基本法。除此之外，對于不同類型的非政府組織而言。專項法規體系的建立也很不到位。

3.經費不足

一般來說，我國的非政府組織規模比較小，動員社會資源的能力相對較弱，這導致許多非政府組織的資金籌措渠道單一且呈現出發展經費不足的現象。雖然改革開放以來，我國非政府組織的數量急劇上升，社會團體由1978年前的6000多個猛增到1998年底的16.5萬個，民辦非政府組織單位則從零發展到70萬個。然而，從調查結果看，有41.4％的非政府組織表示當前組織面臨的問題是缺乏資金。一些組織甚至表示由于經費太少，組織已到了難以維系的地步。還有一些非政府組織試圖通過各種渠道和手段從事一些與自身業務不相關的經營性活動或者違法活動來維持其生存和發展。

4.人力資源不足

目前，非政府組織在我國社會生活中的地位還不高，加上社會待遇、經濟收入等一系列問題的存在，導致我國非政府組織人員的人力資源開發能力和專業化服務水平還比較低。在絕大多數自上而下的非政府組織中，基本的工作人員幾乎都來自政府機構，其中有許多是從第一線退下來的離退休人員。他們往往既不了解非政府組織的管理技能，也不具備促進非政府組織發展的創新意識，甚至使得許多非政府組織幾乎成為了吸收離退休人員與下崗分流人員的“養老院”；在很多自下而上的非政府組織中，沒有形成吸納人才的固定渠道，志愿者成為了開展活動的主體，因此普遍存在非政府組織成員整體素質不高、領導能力不強、專業水平不足等問題。

5.自律機制不健全

在我國，非政府組織的自律機制不健全主要表現為兩方面。一方面，有的非政府組織未經批準擅自成立并開展活動。這些非政府組織由于缺乏法律意識自由結社，既無業務主管部門也無掛靠單位，給社會造成了許多隱患與問題。另一方面，有的非政府組織內部管理混亂。一些非政府組織內部議事制度、財務管理制度、章程履行制度、工作人員錄用與考核獎懲制度無章可循、有章不循的問題同時存在。

三、促進我國非政府組織發展的對策

面對我國非政府組織發展所表現出來的諸多問題，如何培育和發展非政府組織已經成為當前一個非常重要的任務。基于以上的分析，我們應該從以下幾個方面加強非政府組織的建設。

1.理順政府與非政府組織的關系

“非政府組織”的提法表明其是有別于政府而獨立存在的，由于我國非政府組織許多都是從政府部門轉變過來的，運作中的很多方面都受到了政府的限制與管制，這種狀態不僅阻礙了非政府組織自身的發展，使其喪失了自身的獨立性，也嚴重束縛了政府的手腳。為此，政府要轉變觀念，充分認識到非政府組織自身所具有的特殊性質、職能與優勢，返還職能，減少對非政府組織日常事物的直接干預與管理，使非政府組織能夠充分發揮其自主性和自治性。除此之外，

政府也應在注冊登記、籌措資金、改進技術等方面為非政府組織提供幫助，特別是在制定稅收政策時，政府應根據非政府組織產品的性質對其進行稅收優惠甚至是稅收減免，為非政府組織的發展創造一個良好的政策環境。總之，政府與非政府組織應該更加注重彼此的合作與互補，朝著一種良性互動的方向前進。

2.健全法律法規體系

健全的法律法規是非政府組織良性運行和合理發展的有利保障，因此要加大非政府組織法律建設的步伐，逐步建立起比較完善的法律法規體系。一方面，對于與非政府組織發展不相適應的法律條款要加以修改，過時的規章制度要予以廢除；另一方面，要盡快制定一部有關非政府組織的統一規范的基本法。在制定有關非政府組織的基本法的基礎上，還要修改和進一步完善非政府組織登記管理的專項法規體系。對于諸如基金會、行業協會、海外民間非政府組織的登記管理等團體盡快制定出相應的專項法規。

3.增強酬費能力

非政府組織并非不可有收入，而是可以經營，甚至是更成功的經營。非政府組織的含義是收費的合理性，公正性和不以營利為目的，它的積累主要用于事業、擴大再生產而不能作為紅利分配。因此，非政府組織可以開展一些與自身業務相關且不以營利為目的的合法性經營活動，從而獲得發展和生存所需要的經費。此外，非政府組織還應不斷拓寬酬資渠道，擴大信息來源，爭取政府資助和企業、公民的贊助，以解決非政府組織發展中的資金瓶頸問題。

4.加強人力資源開發的能力

任何組織的存在與運行都離不開行為主體，也就是組織成員。因此，非政府組織的人力資源建設問題便顯得十分重要。從非政府組織的外部來看，要盡可能的提高非政府組織專職人員的薪酬水平，為其提供活動費用、保險等各方面的支持與保障，通過改善用人機制、激勵機制等各種手段來吸引高水平的人員進入；從非政府組織的內部來看，要加大對不同部門、不同水平的成員的專業培訓，使其在掌握專業技能的同時也不斷增強組織的公益使命感與志愿精神，更好的服務于組織的建設中來。簡言之，只有不斷培養出大量具有良好素質與專業水平的專職人員，非政府組織才能更好的發揮政府和企業所沒能或難以充分發揮的作用，更有力的參與到公共服務的供給中來。

5.完善非政府組織的自律機制

建立良好的自律機制是非政府組織獲得社會公信力和維持旺盛生命力的重要保障，也是其走向成熟的標志之一。完善我國非政府組織的自律機制，可以從三個方面入手。首先，應不斷完善治理結構的制度安排。為保障非政府組織產權的社會公益屬性，確保工作人員不侵害公眾的利益，根據國外經驗和我國國情，社會應建立董事會，從而將治理層和管理層、決策層和執行層分開。其次，要對財務進行合理的管理與規制，以保障非政府組織能夠做到財務公開，運行透明；最后，要注重公益使命的明確與志愿精神的培養。為此，非政府組織應著力開展各種各樣的教育與宣傳活動，使組織成員逐漸明確非政府組織的公益使命并不斷形成志愿精神，全心全意的投入到非政府組織的建設中來。

四、結語

總之，在當前我國社會轉型時期，非政府組織的發展還有很多問題亟待解決。只有不斷改進非政府組織的法律法規，完善非政府組織的自身建設并使其與政府形成良好的合作關系，非政府組織才能得到長遠的發展，從而更好的服務于和諧社會的建設中來。

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