對市管縣體制改革的理性思考與設想

郝君超　朱美靜

[摘要]我國現行的市管縣體制存在諸多弊端，如何對其改革已成為實務界和理論界高度關注的熱點。本文分析了這一管理體制的歷史發展、存在的利弊，以及目前市管縣體制改革探索的方法和問題，在此基礎上進行理性思考，并提出今后改革的設想。

[關鍵詞]市管縣體制改革；擴權；自治

[中圖分類號]D616[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)04—0072—02

行政區劃對國家社會經濟發展有著直接而深遠的影響，合理的行政區劃將促進國家的發展。我國行政區劃現狀，同歷史和國外比都存在很多不合理之處，如省級規模過大，省區間規模懸殊，管理層級過多等，而市管縣體制最為典型。在保持社會穩定前提下，逐步對我國行政區劃與管理體制進行合理調整是很有必要的。

一、歷史發展

所謂市管縣體制，是指地級市對其周圍縣實施領導的體制。它以經濟發達的城市為核心，依據行政權力關系，帶動周圍農村地區共同發展，形成城鄉一體的區域整體。建國后，隨著城市行政區的發展，市領導縣體制開始出現。1958年，國務院先后批準京、津、滬三市和遼寧省全部實行市領導縣體制，并逐步在一些經濟較發達地區試點并推廣。為了加快城鄉一體化建設步伐，推進行政機構改革，1982年，中央下達了改革地區體制，實行市管縣體制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。目前來看，市管縣體制已成為各省市區最基本的區劃模式，構成了最基本的縱向權力結構體系。這一體制的施行，使我國行政區劃由憲法規定的四級制向五級制轉化，成為世界上少數的多級制國家之一。

二、改革的必要性

1.市管縣體制違背憲法

我國憲法第三十條規定，地方行政區域劃分為省(自治區、直轄市)、縣(自治縣、自治州、縣、市)、鄉(民族鄉、鎮)三級制。但是，在現行的行政管理體系中，我們看到在省、縣之間又多了一級建制——地區或地級市，并逐漸演變成了“市管縣”格局，使我國實際運行中的地方行政區劃轉化為四級制，這在本質上是違背憲法原則的。

2.市管縣體制運行中的弊端

1)管理效率降低，管理成本增大。增加和強化地方行政層次，不僅影響信息傳遞的速度和效率，而且在政治體制改革滯后、政府職能沒有根本轉變的情況下，增加行政層級反而可能加劇城鄉之間的矛盾。在市領導縣體制下，縣的自主權較小，資源配置成本增高、效益低，而且，增設一個地級行政層次，管理機構和行政人員增多，管理成本加大。

2)市職能定位不清，市縣競爭加劇。市管縣限制了縣級政府自治能力的發揮，市政府職能定位不清，對縣的主動輻射與帶動作用有限。由于市縣財政體制的相對獨立，在市場經濟背景下，市縣在經濟發展中競爭多于合作，其結果往往是縣(縣級市)被束縛，缺乏應有的活力。不改變現有體制，各種經濟利益沖突就會加劇，制約地區經濟發展。

3)管理幅度不平衡，違背科學管理原則。經濟發達地區城市數量多、規模大，市領導的縣數量少；經濟欠發達地區城市數量少、規模小，市領導的縣數量反而多。這與行政管理原則相悖。管理幅度過小，會使管理事務繁瑣化，增加管理負擔。

4)實行城鄉統一治理，不符合國際規律。由城鄉合治走向城鄉分治，是各國行政管理的一個客觀規律。城市和農村是有著本質差異的兩種完全不同的地域，在人口結構與密度、產業結構以及社會組織結構等方面，都有著極大的差異，實行市管縣體制，不利于針對城鄉的各自特點進行分類管理。

三、改革理論概述

在市管縣體制改革的問題上，學者們提出很多獨創性意見，觀點主要有以下幾種：

1.省直管縣論。這種觀點在理論界較為盛行，按照進行程度和改革規模的不同可分為市縣分治和縮省擴縣兩種觀點，后者是前者的延伸和推進。

1)市縣分治。建立省管縣體制的實質是省直接領導縣，市縣分治，這也是省管縣體制實行的最基本方式。市縣分治只是撤銷市管縣行政體制，地級市仍然保留，把市和縣處于同一競爭平臺，共同受治于省。在市縣分治體制下，要加強地級市的建設，發揮區域性中心城市的帶動作用

2)縮省擴縣。在市縣分治基礎上，實施省直管縣體制，實質上擴大了省一級的管理幅度。為了保持合理的管理幅度，理論上有兩種選擇：縮省或者并縣。戴均良認為從國內外的經驗和管理需要出發全國可以設50～60個省級建制，在劃小省區的同時，可以合并規模過小的縣。學術界對此觀點意見不一，大多數認為大規模重新劃分和調整省級區劃不可行，但可以適當調整個別省級行政區劃。

2.市協縣論。這是在取消“市管縣”傳統概念基礎上建立的一種新型的城鄉綜合協作概念，即取消市縣之間的上下行政隸屬關系，建立互相協作的平行互動關系。統籌城鄉規劃，建立城鄉協作的行政管理體制和均等化的公共服務保障體制，通過改革探索，加快經濟社會快速健康協調發展。

3.擴權強縣論。擴權強縣也是改革“市管縣”體制弊端的有效途徑，為大多數學者所認可。操作方式是在中央政策和法律允許以及原有行政區劃不變的情況下，賦予部分縣與市相同的經濟、社會管理權，包括審批權、稅收權和人事任免權等“擴權強縣”改革的直接受益者是原有“市管縣”體制下處于弱勢或不公平待遇的縣級地區，它們在改革中獲得了更大的經濟發展權限，并得以重新分配資源。

4.復合行政論。所謂復合行政，就是在經濟全球化背景下，為了促進區域經濟一體化，實現跨行政區公共服務，跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。復合行政旨在轉變政府職能，注重政府內部職能的整合與轉化，引入公共治理理念，協調城鄉合作以實現發展目標。

四、體制改革的理性思考與設想

從實踐中看，擴權強縣的改革模式在各地方應用較為廣泛，但也遇到了很多問題：強縣擴權政策與國家體制與法律法規不適應，權力難以真正下放；經濟強縣的財權和事權不匹配，基礎財政壓力日益增大；土地、工商、稅務等垂直管理部門在擴權政策中定位模糊；縣級政府擴權后，省級政府管理半徑增加，缺乏對縣級政府權力的有效監督。此外，在省直管縣試點改革方面，據調查結果顯示，總體效果不錯，但也同樣面臨著政策與法律、法規不適應、省級政府管理壓力大等問題。另外幾種市管縣改革的理論方法，也在理論解釋和具體實踐方面存在諸多問題，亟需進一步探討解決。

可見，對市管縣體制改革現有理論進行理性思考和改革創新十分必要。本文在結合省直管縣和擴權強縣等多種理論的優勢和中國國情的基礎上，提出“擴權自治”的改革設想，以期對市管縣改革問題的解決有所裨益。

擴權與自治相結合，自上而下擴權，自下而上推進自治，二者同時進行、相互補充，最終達到減少行政層級、提高

行政效率的目的。充分肯定省直管縣體制的優越性，撤銷地級市行政級別，實行城市級別統一化，并且市、縣分治，處于同一行政級別并且接受省的直接領導管轄。在此基礎上，進一步調整省、市縣級行政單位的數量和管理幅度，增加省級行政單位數量，限制市管轄的區域范圍，實行縣級行政單位的升級與合并。給予市、縣更多的行政權力，充分發揮地方自主性，提高地方活力。逐步擴大縣級以下自治范圍，隨著城市化的推進，鄉鎮將逐漸融入縣，自治體系也將隨之提升，最終取消鄉、鎮行政層級，實現從中央到地方三級制。具體操作如下：

(1)升級擴權

首先，增加省級行政單位數量，減少管理幅度，提高管理效率。重點考慮增加新的直轄市，將各省市中經濟發展程度高、人口多的較大城市，比如從大連、青島、南京、武漢、深圳、廣州、西安等增設為直轄市，不再受原所在省管轄，直接由中央政府管轄。這些城市的選擇都有一定的理由和基礎，至少應有10～20個左右省級單位的空間，從原所在省剝離出來之后，將大大減少省級政府的管理壓力。

其次，取消副省級和地級政權層次，市、縣同級。本著城鄉分治的原則，可將一些與中心城市有著密切關聯、不可分割的縣、市轉型為市轄區，規定城市的行政管轄區域僅限于城市中心區域及其周邊與其依托關系密切、可作為其郊區或者衛星城的地區。既減少省級政府的管理幅度，也解決了中心城市發展空間問題；原地級市管轄下的縣或縣級市按照大小和城市化發展程度進行升級或合并，面積較大、人口較多、城市化程度較高的縣級行政單位可以升格為市；面積較小的、地理位置相鄰的縣適度合并，與其余不適合合并的縣同樣保留縣級行政級別，并且與市同級，直接受省管轄。省直管市、縣的有效管理應保持在在40～50個范圍內，否則將導致管理失效。

(2)推進民主自治

市、縣作為中央、省(直轄市、自治區)行政層級之下的第三級別，享有相同的自治權利。市下設區和衛星城，城市可以行使其各項法定職能以保證所轄區域的健康、高效、有序發展，實現轄區內部的民主自治，即將社區管理模式放大，自下而上進行擴大自治范圍。至于縣，短期內，仍要以鄉、鎮政府為下一級行政單位，但從長遠來看，隨著城市化進程的推進和基層民主范圍的不斷擴大、自治權的不斷提升，如增強縣鄉領導干部選舉的公開性、競爭性、選擇性，有條件的地方進行直選試點，逐步建立對下問責制，建立縣、鄉，村民主的有效銜接，最終將實現從村級自治到鄉鎮自治，最后到縣級政府的民主自治，從而取消鄉、鎮層級，實現從中央到地方的三級行政區劃。

五、結語

行政區劃事關中央與地方關系、條塊關系、各級政府職能的合理設定以及未來民主體制、民主成本等重要問題，既要積極探索，有所創新，又要保持穩定，謹慎從事。實行“省管縣”的改革，從目前的實踐來看，必須按照中央的精神，按照“試點先行”的原則，在加強諸多配套改革的情況下，穩步推進，才能取得理想的效果。

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[責任編輯：李允光]