社區治理結構的轉型與社區公共服務的發展

[摘要]自改革開放以來，我國的經濟體制、社會結構、利益格局和人們的思想觀念都發生了深刻的變化，新的社會群體不斷增多，新的社會問題大量增加，新的社會事務日益出現。中國的社會轉型一方面帶來了社會職能的日漸分化，另一方面也使得大量的社會問題沉淀于社區基層。因此，社區作為基層社會整合和重構的一個重要栽體，探索其治理結構的轉型和公共服務的發展對于社會秩序的良性運行具有重要的影響。

[關鍵詞]社區治理結構；轉型；社區公共服務

[中圖分類號]C916[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)04—0076—03

自20世紀80年代改革開放以來，我國的經濟體制、社會結構、利益格局和人們的思想觀念都發生了深刻的變化，新的社會群體不斷增多，新的社會問題大量增加，新的社會事務日益出現。伴隨著市場經濟的發展和現代企業制度的建立，單位制逐漸解體，取而代之的是社區制的形成。社區作為基層社會整合和重構的一個重要載體，其治理結構的轉型和公共服務的發展對于社會秩序的良性運行具有重要的影響。

一、社區治理結構轉型的歷史背景

(一)社會轉型與社區治理結構的變遷

社會轉型是一個有特定含義的社會學術語，意指從傳統型社會向現代型社會轉型的過程，說得具體一點，就是從農業的、鄉村的、封閉的半封閉的傳統型社會，向工業的、城鎮的、開放的現代性社會轉型。中國的社會學者在談論“中國社會轉型”時，往往重點強調的是社會結構的轉型，即中國社會轉型是社會主義體制的不斷發展和完善的過程，也是中國的社會生活和組織模式從傳統走向現代以及更加現代的轉型變遷過程。

馬西恒認為中國社會轉型在事實上從促進社會分化轉向了實現社會整合，而從我國社區治理結構的變遷進程來看，中國的城市社區建設則為社會結構分化后的重新整合提供了黏合劑。1986年國家民政部率先倡導在城市基層開展以民政對象為主體的社區服務，社區概念第一次進人中國政府管理的視野。隨著社區服務對象由民政對象擴展到社區居民，民政部在1991年提出了“社區建設”的發展思路，強調國家減少干預，公民通過自助、互助和他助，發展居住地域的服務與管理等，使居民增加情感歸屬和認同，逐步實現社區自治。同年，民政部于杭州召開的全國城市社區建設實驗區工作座談會上，進一步明確指出，社區建設的運行機制可以概括為：黨委領導、民政部門牽頭、有關部門配合、街道居委會主辦、社會各方面支持、群眾廣泛參與。2000年后黨的十六大、十七大報告更是為和諧社區的建設指明了發展方向。

總之，隨著社區建設的深入，中國的社區逐漸發展成為一個中介體和網絡組織，政府、居民、社團、專業性組織等各種社區治理主體開始面對面地接觸，并相互發生作用，圍繞著社區治理中政府、社會、社區三者之間的相互作用和關系，學術界在總結實踐的基礎上提出了三種社區治理結構模式，即；政府主導型的強政府治理結構、社區主導與政府支持的“小政府、大社會”的自治型的治理結構、政府推動與社區自治相結合的混合型的治理結構。這三種治理模式都表明了中國的社區建設過程既不是行政化過程，也不是簡單的社區化過程，而是在社區功能逐漸內化的同時，政府將行政權威推廣到社區空間中所有的人力、物力、財力，并將各種資源進行整合和利用，以解決我國社會轉型期社區建設資源不足的現實問題。

(二)單位制的解體與社區制的形成

有關社區治理結構的變遷理論一般是從單位制的解體開始的，這是因為中國的社會轉型一方面帶來了社會職能的日漸分化，另一方面也使得大量的社會問題沉淀于社區基層。在計劃經濟體制下，國家依靠行政權力壟斷所有資源，“單位”成為所有資源的載體，個人完全依附單位，單位為職工提供住房及其他社區服務與管理，成為兼具社區功能的特殊的企業組織。導致國家、單位和個人之間形成這種依附與庇護的關系的根本原因是由于社會主義國家的公有制體系屬于再分配體制，所有的資源都由國家來統一分配，單位的資源來源于國家，但國家再分配的功能也必須依賴于單位制來實現。

但隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，長期高度集中的一元化傳統社會體制也隨之解體，單位制的解體導致了社會成員對原有單位的依附性減弱，教育、后勤服務、娛樂、交往、醫療等社會事務和各種服務逐漸從單位剝離出來，市場經濟帶來的體制外群體的出現，流動人口的迅速增加，工作單位與居住地的分離等等方面的原因都加速了社會成員由“單位人”向“社會人”的變遷過程。

市場經濟體制下的“社會人”有一個共同屬性就是：他們不再一定依附于某個單位，但都歸屬于所生活和居住的社區。這樣，社區便作為一級組織突顯出來，取代原來的單位組織而成為國家與社會的連接點。由單位轉移出來的社會事務和各種服務，逐漸由社區中的基層組織、群眾自治組織和商業組織來承接。隨著社區體制的逐漸形成，我國城市社區的功能不斷擴大，涵蓋了從社區服務、就業安置、社會福利與救濟到聯防治安、環境治理、文化娛樂、醫療保健、社區共建等多方面。因此，社會轉型在促進經濟體制改革的進一步深入、社會現代化水平進一步提高、城市化進程逐步推進以及社會法制化程度進一步提高的同時，也加速了公共服務的社區化進程。

二、公共服務社區化的歷史必然性

所謂“公共服務”，一般可以從兩個層面來加以理解，首先，它是一種依托社會公共設施或公共部門、公共資源為消費者提供公共物品的服務。其次，它是作為解決公共問題、維護社會經濟秩序的主要手段而存在，其存在的意義是為了解決單一的市場主體所不能解決的許多公共問題。

而全球政府促進公共服務社區化的進程源自于20世紀70年代西方福利國家都紛紛遇到大量失業、財政赤字和養老金支出不斷增加等問題的困擾，由制度危機而引發的全球文化危機和觀念危機導致了1992年世界銀行在《治道與發展》的研究報告中指出：全球治道變革的重點就是政府在社會治理體系中的角色應從“劃槳者”轉變為“掌舵者”。公共服務發展的目標就是要實現政府、社區、市場的資源整合，以解決單一政府或市場所不能解決的社會服務問題，從而使公共服務呈現出自主性、互動性、公共性等特征。

公共服務社區化是人類進入現代化進程中重建社會秩序的一種有效途徑，也是政府治道變革的重要平臺，更是滿足人民日益增長的公共服務需求的一種合理方式。

(一)公共服務社區化是重建社會秩序的一種有效途徑

由信息技術引領的全球化時代，正迫使人類社會進入到一場無情的現代化進程之中，傳統社會所有表現出穩定特征的社會規范和風俗習慣都被工廠和城市的節奏所取代，在過去相對穩定的社會要素——諸如職業、家庭、知識、技能甚至情感，幾乎沒有什么不正處于快速的變化之中，只有社區作為其成員所依托的社會生活共同體表現出它在空

間上的穩定性，因此弗朗西斯·福山在解決社會秩序的重建問題時，發出了“社區與社會，再來一次”的號召。如果把這個宏大的社會問題具體到公共服務問題上來，就是說在社會太分裂時期人類需要理性地進行社會資本的重組和社會規范的重建，需要尋找那個被我們在現代化進程中遺棄的可以相互支持、相互依賴的社區家園。社區應該重新成為現代社會的核心細胞。因此，近年來我國在推進社區發展的新思路時，越來越強調強調社區公共意識和社區凝聚力的培育，以社區公共服務的規劃、分配、監督、管理等共同活動來吸引社區居民的廣泛參與，以整合社區成員、社區組織、社區公共設施、公共項目等物質性因素和社區投入機制、社區運行機制、公共意識和社區認同意識等非物質性要素，增強社區凝聚力，推動社區建設的新發展。

(二)公共服務社區化是政府治道變革的重要平臺

自1998年中國推行政府機構改革以來，政府的職能在實踐中發生了重要的轉變，由直接管企業、管生產和分錢、分物轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來。隨著政府職能的轉變和社會力量的成長，以滿足社區公共需求為核心的、涉及社區公共利益的社區公共服務日顯重要。

政府在推進公共服務向基層社區的覆蓋過程中，一方面借助社會公共權力為增進社會公共利益服務。另一方面，政府在與市場分離后，政府不再是社會整合的唯一主體，也不再是社區公共服務的唯一提供者和社區公共事務的唯一管理者，政府在通過“權力下放”、“層層授權”，把大量的管理職能從市、區級政府下放給街道辦事處，使街道辦事處由傳統單一民政型轉為綜合服務型。行政改革和機構改革的推進，政府職能的轉變，使得政府將原屬于社會的權力歸還給社會，回落到社區。社區公共服務成為社會公共服務的重要組成部分，也是政府公共服務的社會基礎。

目前政府越來越要求或希望社區組織在提供公共服務和解決社會問題方面發揮重要的作用，并鼓勵和幫助社區組織建立社區的公共服務事業，主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同目標等方式實施對公共事務的管理，提供公共服務。而社區服務在發展方向也上放棄了過去商業化的目標，普遍地轉向了向社區居民提供一些公共服務。社區已成為公共服務提供與消費的基本單元，社區公共服務成為社區服務發展的重點領域。社區公共服務是政府公共服務職能在社區的具體化體現。

(三)公共服務社區化是滿足社區居民需求的一種合理方式。

在社會主義市場經濟條件下，隨著家庭結構的小型化、人口的老齡化，以及人民生活水平的提高和消費結構的多元化，社區居民對諸如改善社區公共環境、加強公共治安、優化公共設施等方面的需求進一步提高，由于這些需求具有公共事務的特征，因此，它要求以更加公共化的方式來提供。在公共事務治理上，社區作為一級組織，往往比政府更會計算成本與收益，在提供區域性、分散性的公共服務方面更富有成效。

三、發展社區公共服務的方法與路徑

作為新制度經濟學派的代表人物諾思認為：制度是一個社會的游戲規則，是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約，旨在約束主體福利或效用最大化的個人行為。由此可見，制度在經濟學領域，它是作為一種公共產品而存在的，而根據薩繆爾森的定義，“公共產品是指那種不論個人是否愿意，都能使整個社會每一個成員獲益的物品。”因此，制度對于國家、社會以及公民的生存和發展具有決定性的意義。制度是國家政治統治和社會管理的根本保障。

為了推動由政府本位、官本位和計劃本位體制向社會本位、民本位和市場本位體制轉變，由管制型管理模式向公共服務型管理模式轉變，就必須實現政府在實踐層面上的制度供給，確保制度建構和運行以人為本，因此，我國實現公共服務社區化的有效路徑就必須形成適應社會發展要求的有效制度安排，使社區公民既能夠從制度運行中獲得收益，又能夠成為制度的有力維護者。

如果從完善制度供給的角度，我們可以從以下幾個方面來思考發展社區公共服務的方法與路徑。

(一)完善我國公共服務的投融資制度

目前，我國的社區公共服務資金主要來源于四個渠道：一是政府對社區公共服務的投入。二是各種社會捐助形成的資金投入。三是有獎募捐基金投入。四是社區公共服務自身產出的再投入。即通過有償服務和贏利服務來補償其他福利性服務和為社區公共服務籌集資金的方式。社區公共服務作為社會保障體系的一部分，政府的投入始終是社區公共服務的重要資金來源。但因現階段我國經濟實力有限，政府不可能對社區公共服務進行大量資金投入，從而使社區公共服務的覆蓋面難以得到擴大，無法滿足廣大居民對社區公共服務日益增長的需求。因此，完善我國公共服務的投融資制度，是中國成功實現社會轉型的一個重要方面，政府只有通過投融資體制的改革讓民間組織建立可持續發展的渠道，才能真正實現社會的持續穩定發展。

從改革的角度來講，社會投資體制改革實際上涉及到兩個問題，一個問題就是政府和社會的關系問題，政府主導了社會公共投資領域的體制改革；另外一個問題是中央政府和地方政府的關系問題，兩者之間責任往往劃分不清。這兩個問題是改革開放三十年來沒有發生重大變革的少數領域，推動這兩個領域的改革，有利于培育公民社會的發育，以及培育社會組織來參與公共服務，讓地方政府和公民在社會公共服務領域有更多的接觸，從而推進社會公共事業的發展。政府除了在硬件上投人以外，應主動培育社會組織、民間組織和社區組織，并從居民的需求出發來配置這些資源。

(二)完善對社會組織的管理和激勵制度

長期以來，我國公共服務體制僵化，使得政府公共管理和公共服務的水平和質量都受到極大影響，因此，完善對社會組織的管理和激勵制度，需要從以下三個方面著手：

一是將競爭機制引入到公共產品的生產和供給領域，鼓勵社會組織參與和提供公共服務，打破公共服務的行政壟斷，建立社會多元化制衡機制，促使公共行政主體由一元轉為多元，實現公共服務和社會管理的社會化、多元化。

二是將企業的社會責任機制引入到對社會組織的管理之中。在今天這個多元化的社會中，每個組織都被期望成為能使各種資源得到更加富有績效的社會代理人，因此，社會對于每個組織所取得的績效的衡量標準是不同的，但這些標準的設定都有相似的價值取向，即：只有社會組織把公眾需求的滿足當作自己的成就時，它們的行為才是最負社會責任的。

三是引進現代公共管理制度，促進政府資源和社會資源的有效結合。按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，政府委托社會組織承擔其有優勢的行政性事務工作，通過“購買服務”、“項目管理”等多種形式實現政府資源與社會資源的有效利用。這不但有利于提供公共服務效率，降低公共服務成本，還有利于政府推動“政事分開，管辦分離”，實現政府職能的有效轉變。

第三，建立社區公共服務的專業化機制。社區公共服務的專業化，就是指社區公共服務有專業化的組織、專業化的隊伍以及專門的資金來源等。現代西方發達國家或地區的社會服務已經或正在走專業化的道路，我國為了實現現代化國家的戰略目標，需要在社會領域進行良好的現代管理或者治理，而現代管理方式的實施必然離不開專業機制的運用。

中共十七大報告中提出建立和諧社會需要加強“社會重要人才”的建設，這是與社會管理過程中重視專業人才隊伍的建設密切相關的。據統計，截至1999年，全國有37所高校開辦了社會工作專業，已開始了專業化社會工作者培養方面的探索工作。這說明我國的社區公共服務已經邁開了向專業化發展的步伐。

社區公共服務的專業化是城市社區公共服務發展的方向，因為它不僅符合社會組織的結構分化和功能專門化這一社會發展的客觀規律，而且與我國當前正在進行的經濟體制轉軌和社會結構轉型是相適應的，與市場經濟的經濟管理體制和“小政府、大社會”的社會結構模式也是相適應的。但在社區公共服務今后的發展道路上，僅僅停留在對專業本身的關注還不夠，可能還需要集中探討專業運作的邏輯、發展的趨勢以及對社會管理的重要意義。

正如社區作為社會發展的一個重要節點，社區公共服務作為社會發展和社會變革的重要領域，正在經歷著一個由自發向自覺、由經驗型向專業化、由政府單一結構向社會多元主體結構的轉變。雖然我國的城市社區公共服務在很短時間內已經取得了可喜的成就，但是由于我國正處于經濟和社會的轉型時期，還有許多現實因素制約著社區公共服務的發展，因此，政府只有通過市場和社會的力量合理整合社會資源，擴大公眾參與，推行有效的公共財政投資制度，發展社會多元主體，加強政社合作，才能真正推動公共服務在社區的持續、快速、健康的發展，才能真正實現中國社會的順利轉型和社區制度的不斷創新。

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[責任編輯；李允光]