論國家賠償法修改中涉及檢察工作的若干問題

張　軍

[摘要]國家賠償包括行政賠償和刑事賠償，在十余年的實踐中發揮著重要作用，但隨著法治和經濟社會的發展，也顯露出與發展不相適應的弊端。而檢察機關做為刑事賠償義務機關之一，應合理加重自身責任，加強保障人權，借國家賠償法修改的時機，擴大賠償范圍，完善賠償程序。

[關鍵詞]國家賠償；修改；檢察

[中圖分類號]D923.8[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)04—0097—02

1994年國家賠償法頒布后，曾引起人民熱烈的關注，并被譽為“中國法治建設的里程碑”，但十余年的實踐，也日益顯現出弊端，有“口惠而不實”之處。因此修改《國家賠償法》的呼聲強烈，并提到了國家立法修改日程中。在此之即，做為一名基層檢察人員，對《國家賠償法》修改中涉及檢察工作的幾個方面，談一下自己的理解與建議。

一、刑事賠償范圍修改中檢察機關應擴大賠償范圍

刑事賠償范圍狹窄，一直為理論界和社會公眾所詬病，從一些人大代表的議案和網上搜索可知，此次修改對刑事賠償范圍重新界定已勢在必行。而檢察機關做為刑事賠償義務機關之一，應從哪幾個方面擴大賠償范圍，在這里就幾個熱點問題談一點建議。

1.檢察環節疑案是否賠償應區別對待。疑案目前比較一致的看法，就是指事實不清、證據不足的案件。對于疑案的處理，按照我國刑事訴訟法第130條、第140條、第162條規定，在偵查終結后應做出撤銷案件決定，在公訴環節作出不起訴決定，在審判環節做出無罪判決，即貫徹“疑罪從無”原則，按無罪案件對待處理。對疑而無罪案件是否給予賠償。《國家賠償法》并沒有明確規定。但最高檢《人民檢察院刑事賠償工作規定》第八條規定，“證據不足的撤銷案件、不起訴案件或無罪判決案件，對其中有證據證明有部分犯罪事實的人拘留、逮捕，或者有證據證明有犯罪重大嫌疑的人拘留的，不予確認”。明確將存疑案件排除在賠償外。筆者認為檢察機關完全將疑罪排除在賠償范圍的做法并不妥當，應區別對待。

(1)在拘留、逮捕時有合法根據，但案件因事實不清，證據不足而撤銷案件或不予起訴，檢察機關不應承擔賠償責任。按我國刑事訴訟法規定，拘留、逮捕均屬于我國案件偵查過程中的強制措施，是保證訴訟順利進行的一種手段，在拘留、逮捕后仍要繼續開展收集證據、調查、取證等偵查工作，然后才能偵查終結，做出或撤銷案件、或移送公訴的決定。故對于拘留、逮捕的證據標準要求較低，如對拘留刑事訴訟法要求為“有重大犯罪嫌疑”，對逮捕也僅要求達到“有證據證明”的程度。而存疑案件只是證據不足，但不表示完全沒有證據證實，區別于完全無罪案件，所以對于當時確實符合拘留、逮捕證據要求的，采取該措施并不應屬于違法。并且也應當允許逮捕后出現證據變化或證據不充足的情形而導致在后面訴訟中作出不起訴或撤銷案件決定。但如果對于存疑案件，在檢察機關作出撤銷案件或不起訴決定后，便要承擔賠償責任，實質變相將拘留、逮捕標準提高到起訴、審判標準，這是偏離立法初衷的。故筆者認為，在拘留、逮捕時有合法根據，但案件因事實不清，證據不足而撤銷案件或不予起訴，檢察機關不應承擔賠償責任。但對于因采取拘留、逮捕措施確實給當事人造成嚴重影響，可以考慮給予一定國家補償。如日本就有專門的《國家補償法》，將疑案的賠償納入其中。

(2)在拘留、逮捕時有合法根據，但檢察機關提起公訴后因事實不清，證據不足而一審無罪判決的，提起公訴的檢察機關應承擔賠償責任。因為刑法訴訟法雖然對拘留、逮捕規定較低證據標準，但對于公訴標準則要求同于審判標準。對此，刑事訴訟法規定141條規定，“人民檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定”。因此，在人民檢察院公訴環節應當對證據進行全面審查，發現證據不足時，應及時做出不起訴決定，減少對當事人的羈押期限。所以沒有履行好審查起訴職責，提起公訴后被判無罪，就要承擔錯誤起訴的責任，這與《國家賠償法》第十五條，第(一)、(二)款規定的錯拘、錯捕道理是一樣的。故在賠償范圍中應增加，檢察機關提起公訴后，法院因事實不清，證據不足在一審做出無罪判決的，檢察機關應予賠償，承擔責任范圍以移送起訴之日起為限，但對于拘留、逮捕內的合法羈押期限不予賠償。

2.對未被羈押的無罪案件，與履行檢察職權有關的應歸入賠償范圍。我國國家賠償法，對侵犯人身權予以賠償的三個重要情形為，錯拘、錯捕、錯判后原判刑罰已經執行的；國家賠償的計算方式和標準，以侵犯公民人身自由天數的計算每日賠償標準。據此可知在刑事賠償中，賠償主要以羈押論，對未予以羈押的情況不予賠償。對此最高法《在關于人民法院執行國家賠償法幾個問題》的解釋就明確規定，“人民法院判處管制、有期徒刑緩刑，剝奪政治權利等刑罰的人被依法改判無罪的，國家不承擔賠償責任，但是，賠償請求人在判決生效前被羈押的，依法有權取得賠償”。但在司法實踐中未被羈押而當事人受到影響的情形也很多，如對當事人并未采取拘留、逮捕等強制措施，而是適用取保侯審，監視居住等，但在訴訟程序上，仍經過了偵查、公訴、法院審判等環節，最終判決無罪?；蚍缸锵右扇艘粚徟刑幎ㄗ锩馓?，管制，緩刑，而二審、再審改判無罪的，僅因未被羈押而不予賠償，具有不合理性。對于這些情形與檢察機關行使職權有關的，我認為檢察機關也應當予以賠償。

(1)對于在檢察環節錯誤采取取保侯審、監視居住等措施檢察機關應予賠償。取保候審、監視居住與拘留、逮捕同樣都是強制措施，雖未被羈押，但也對其人身自由進行了一定限制，如取保侯審要求未經執行機關批準不得離開所居住的市、縣；監視居住要求未經執行機關批準，不得離開住處，不得會見他人。并且一般時間較長，如取保候審最長可為一年，監視居住可為6個月。這種限制對人身權、財產權的損害、影響也是甚大的，按照“有損害便有救濟”的原則，決定采取此措施的檢察機關應予賠償。但其畢竟輕于拘留、逮捕等措施，故在賠償標準中可不按日賠償，而按實際損失賠償，而對其中因取保侯審、監視居住而遭到辭退而沒有工作的，可按日補償等。

(2)對于一審判處定罪、管制，緩刑，而二審改判無罪的，檢察機關應承擔一部分賠償責任。這里包括兩點，第一，上述所說這些刑罰，雖然較羈押刑輕，但對于公民的人身權利和財產權利影響甚大：一是這些刑罰確定被告人的行為構成犯罪，從刑法上作出了否定性評價。二是它們是均在不同程度上限制了被告人的人身自由和權利的行使；三是嚴重影響了被告人的職業聲望、社會地位、個人尊嚴等，同時使被告人失去了大量的必要的社會機會，對被告人的身心同樣會造成嚴重損害。所以不予以法律救濟，無論是從法律上還是道德上都是不公平。第二，在法院承擔賠償責任時，檢察機關也承擔一部分賠償責任。因為檢察機關參與到案

件訴訟中，雖然可能未采取拘留、逮捕等強制措施，但如果提起了公訴，便是沒有履行正確公訴的責任，與一審的錯誤判決有一定關系，故也應承擔一部分責任。

二、檢察機關刑事賠償案件的賠償程序應改革

依《國家賠償法》規定，檢察機關刑事賠償案件的一般賠償程序為確認程序一先行處理程序一復議程序賠償委員會做出賠償決定，因為這些程序設置及規定多處存在不合理之處，實質已經成為國家賠償的“攔路虎”，是賠償申請人很難逾越的障礙。從一些專家的議論稿，修改草稿和代表建議可以看出，國家賠償程序也應在修改范圍內。但筆者認為賠償程序，不應小修小補，而是應大變革。

1.應在賠償機關確認基礎上，增加其他選擇性確認程序。我們以檢察機關為例，看看現行確認程序?！秶屹r償法》第20條規定，需經賠償義務機關依法確認有應當賠償的情形，才能賠償。而《人民檢察院刑事賠償工作規定》(以下簡稱<規定>)第6條也明確表示“未經依法確認有違法侵權行為的賠償申請不應進入賠償程序”，可見“確認”是進行賠償的必須程序。但法律確定“確認”程序后，沒有進一步規定確認的條件、時限等具體規定，并且將重要的“確認”權只單一交給賠償義務機關，要求賠償義務機關自己確認自己有錯。更具體一些，一般是由機關內部原辦案部門先行提出意見。如按人民檢察院《規定》第10條，“對于要求確認的，由刑事賠償辦公室按內部的業務分工，將相關材料轉交有關部門，有關部門應在二個月內提出違法侵權情形是否存在的書面意見，然后審查做出是否確認的結論”。先由原案件辦理部門提出是否存在違法侵權情形，是“自證其罪”，其提出的書面意見是很難讓人信服的。而不予確認的救濟途徑只有一條，“賠償請求人有權申訴”，申訴機關為上一級人民檢察院，啟動的只是系統內部監督機制。由于這些原因，相當一部分案件還未實質進入賠償程序，便被攔在確認程序外。因此，應改革確認程序，確認仍可做為賠償的前置程序，但有兩個方向，一是先向賠償義務機關申請確認；二是對賠償義務機關不予確認不服的，可選擇向上一級機關申訴或向人民法院起訴申請確認。

2.在法院內設置刑事賠償審判庭，同時檢察機關對刑事賠償行使法律監督權。從現行規定看，人民法院設置的賠償委員會辦理賠償案件僅可視為司法行政工作，不具有審判性質，因而存在諸多缺點。一是由于沒有具體的審理程序，大多為書面審，許多具體賠償問題很難搞清，并且沒有賦予當事人充分表達意見的權利和程序，當事人易對結論不服。二是賠償決定實行一局終局制，使賠償義務機關和賠償申請人都沒有上訴申辯的機會，也缺乏對賠償決定的其他法律監督程序。三是賠償決定不具有判決或裁定的性質，對不主動履行賠償義務的部門難于采取有效的手段。對此，也有學者提出將國家賠償權交與司法機關以外的其他部門或成立專門的國家賠償機構，這種方式雖可避免司法機關自己做自己的法官，但因不具有審判權，上述說的三個問題仍不好回避，同時也增加社會負擔。故應在現在法院設置賠償委員會基礎上進行改革，視本地區刑事賠償案件數量在法院內設置專門或臨時組成的刑事賠償審判庭。審判庭仍在中級以上人民法院設立，并實行上級審判下級刑事賠償案件的管轄規定，即對縣區司法機關發生的刑事賠償案件由中級人民法院作為一審，發生在市級司法機關的刑事賠償案件由高級人民法院審理，可能一定程度上避免“自己審理自己”案件的現象。實行二審終審制，給申請人和賠償義務機關上訴的權利。

檢察機關也可在訴訟程序中行使法律監督權，如監督刑事賠償庭審是否合法，法官是否有違法情形等。與行政賠償訴訟一樣，構成一個完整的刑事賠償訴訟程序。

[責任編輯：敖紅]