人民監(jiān)督員開展“五種情形”監(jiān)督問題研究

吳　靜

[摘要]對檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件中是否存在“5-種情形”進行監(jiān)督，是人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán)的重要途徑。并且這“5-種情形”也是社會關(guān)注的檢察執(zhí)法熱點和檢察執(zhí)法易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)。因此，全面開展“五種情形”監(jiān)督對于提高檢察執(zhí)法水平，保證執(zhí)法的公平正義，保障當(dāng)事人的權(quán)利確有必要。而要增強對“5-種情形”的監(jiān)督效果，推動人民監(jiān)督員制度的開展。就需要從人民監(jiān)督員的產(chǎn)生、管理機制，從檢察機關(guān)的保障措施進行改革。

[關(guān)鍵詞]人民監(jiān)督員；五種情形；監(jiān)督

[中圖分類號]D926.34[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)04—0099—02

人民監(jiān)督員對“五種情形”開展監(jiān)督，是指人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件中有“(1)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；(2)超期羈押的；(3)違法搜查、扣押、凍結(jié)的；(4)應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的；(5)檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況”五種情形的，有權(quán)進行監(jiān)督并提出監(jiān)督意見。是人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)查辦的職務(wù)犯罪活動進行監(jiān)督的重要途徑。但從試點工作開展以來的情況看，對“五種情形”的監(jiān)督未完全展開，鑒此，筆者在這里就對如何有效開展“五種情形”監(jiān)督與大家進行探討。

一、現(xiàn)階段開展五種情形監(jiān)督現(xiàn)狀及存在的問題

對檢察機關(guān)發(fā)生的“三類案件”和“五種情形”進行監(jiān)督，是人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察工作的兩個重要途徑。但從現(xiàn)狀看對“三類案件”是必須監(jiān)督，因此已經(jīng)形成了較為可行的制約機制，較為規(guī)范化。而“五種情形”僅為有權(quán)監(jiān)督，處于一種相對柔性的監(jiān)督狀態(tài)中。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計2003年人民監(jiān)督員制度試點工作開展以來。我省人民監(jiān)督員共監(jiān)督“三類案件”488件532人，而監(jiān)督“五種情形”案件僅為14件，這意味著幾乎90％多的地方“五種情形”監(jiān)督案件為零。從事物的兩面性來說，一方面固然與檢察機關(guān)近些年執(zhí)法水平、干警素質(zhì)日益提升有直接關(guān)系，但也不可否認的是，“五種情形”監(jiān)督意識不強和保障機制的缺位也是其中原因之一。

1.監(jiān)督意識不強。一是檢察機關(guān)主動接受監(jiān)督意識不強。因為“五種情形”涉及的是對檢察執(zhí)法環(huán)節(jié)中是否存在違法情形進行監(jiān)督，如果一旦啟動“五種情形”監(jiān)督程序，且監(jiān)督意見被采納，往往會對檢察機關(guān)產(chǎn)生一定負面影響。并且與“三類案件”不同，“五種情形”不是人民監(jiān)督員必須監(jiān)督程序，因此一部分檢察機關(guān)主動要求監(jiān)督意識不強。二是人民監(jiān)督員主動開展監(jiān)督意識不強。因為人民監(jiān)督員大多為兼職人員，本身精力有限，對“五種情形”的監(jiān)督大部分處于一種被動開展監(jiān)督狀態(tài)，即等待當(dāng)事人反映情況和問題，而缺少主動深入檢察機關(guān)和案件中，了解執(zhí)法情況，主動開展執(zhí)法監(jiān)督。

2.現(xiàn)行人民監(jiān)督員產(chǎn)生和管理機制使監(jiān)督力度存在一定局限。現(xiàn)階段雖然人民監(jiān)督員的產(chǎn)生是由本級人大常委會主任會議考察確認，但實踐中，人民監(jiān)督員的考察名單一般都是由檢察機關(guān)與人大共同協(xié)商確定，并且在人大確認后，對人民監(jiān)督員工作的考核管理，如是否稱職，活動經(jīng)費的保障，一般仍由檢察機關(guān)承擔(dān)，這就形成被監(jiān)督者管理監(jiān)督者的局限，使人民監(jiān)督員與檢察機關(guān)產(chǎn)生一定的依附關(guān)系，導(dǎo)致開展監(jiān)督的力度不強。

3.人民監(jiān)督員對案件的知情權(quán)缺乏必要保證。雖然2005年高檢院通過了《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實施細則》，對人民監(jiān)督員開展“五種情形”的監(jiān)督做了較為詳細的規(guī)定，但主要集中規(guī)定對人民監(jiān)督員提出監(jiān)督意見后，檢察機關(guān)如何受理、分轉(zhuǎn)、督辦、反饋等程序，而對開展“五種情形”監(jiān)督的一個重要前提，即人民監(jiān)督員如何全面了解自偵案件進程，獲知案件知情權(quán)，缺乏剛性規(guī)定。在現(xiàn)行檢察機關(guān)案件偵查階段要求保密性的前提下，人民監(jiān)督員往往無法獲知必要的案件知情權(quán)，也無從了解檢察機關(guān)是否存在“五種情形”，也就難免出現(xiàn)“無案監(jiān)督”的現(xiàn)象。

解決上述存在的問題，使“五種情形”監(jiān)督落到實處，富有實效，深入開展，筆者認為，應(yīng)當(dāng)著重從機制建構(gòu)、檢察機關(guān)方面進行改進和落實。

二、重新建構(gòu)人民監(jiān)督員產(chǎn)生和管理機制

在現(xiàn)行人民監(jiān)督員產(chǎn)生由人大予以確認的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加大本級人大介入因素，逐漸將檢察機關(guān)起主導(dǎo)作用轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜笃鹬鲗?dǎo)作用，最大限度的減少檢察機關(guān)這一被監(jiān)督者與人民監(jiān)督員在監(jiān)督之外的關(guān)系聯(lián)系。

1.完善人民監(jiān)督員產(chǎn)生機制。在人民監(jiān)督的產(chǎn)生上，由人大主持選任工作，包括規(guī)定人民監(jiān)督員的選任條件，選任程序，確定考察單位和考察對象，并最終確認人民監(jiān)督員，這一過程中，應(yīng)避免檢察機關(guān)的參與，因為做為被監(jiān)督者，如果直接規(guī)定監(jiān)督者的選任條件，并參與到選擇、挑選中，會讓人首先對監(jiān)督者是否會具備公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。

2.改革人民監(jiān)督員的管理模式。建立起人大和檢察機關(guān)共同管理的雙軌模式。一方面由人大承擔(dān)人民監(jiān)督員人員管理責(zé)任。即在人大常委會內(nèi)部視情況設(shè)置專門機構(gòu)或?qū)！⒓媛毴藛T負責(zé)人民監(jiān)督員工作。第一，承擔(dān)起人民監(jiān)督員年度考察、考核責(zé)任。對于已經(jīng)任命的人民監(jiān)督員因職務(wù)變動或責(zé)任心不強等不適合履行職責(zé)的予以及時更換。第二，由人大充當(dāng)檢察機關(guān)與人民監(jiān)督員的監(jiān)督媒介。如檢察機關(guān)啟動案件監(jiān)督時，事前將監(jiān)督案件的時間、地點通知人大，由其確定并通知人員參加案件監(jiān)督，便于人大掌握人民監(jiān)督員參加監(jiān)督的工作情況，同時避免產(chǎn)生檢察機關(guān)“挑人監(jiān)督案件”的異義。人大在其管理中并不參與案件監(jiān)督，而只是通過召集作用和對人民監(jiān)督員績優(yōu)績劣的評價，來進行宏觀調(diào)控、管理，這樣可使人民監(jiān)督員脫離與檢察機關(guān)的依附關(guān)系，更能強化人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職能的責(zé)任意識，使監(jiān)督富有實效。另一方面由檢察機關(guān)承擔(dān)人民監(jiān)督員參與案件監(jiān)督的管理責(zé)任。可由檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的人民監(jiān)督員辦公室負責(zé)具體事宜，并注意要將責(zé)任定位在組織和協(xié)調(diào)上。明確人民監(jiān)督員與檢察機關(guān)的相對獨立關(guān)系。明確檢察機關(guān)的管理在于使某項工作順利進行，而不是定位在約束其行為上。具體而言，檢察機關(guān)對人民監(jiān)督員的管理應(yīng)是提供服務(wù)、組織職能上，使其更方便、更有次序的行使監(jiān)督權(quán)。通過這兩項措施，從源頭上割斷人民監(jiān)督員和檢察機關(guān)的依附關(guān)系，使人民監(jiān)督員直接以監(jiān)督者的身份面對檢察機關(guān)，能發(fā)揮出監(jiān)督的實效。

三、檢察機關(guān)完善人民監(jiān)督員“五種情形”監(jiān)督的措施與對策

在人民監(jiān)督員保證檢察權(quán)的獨立性、涉案信息的秘密性和監(jiān)督公正性的前提下，檢察機關(guān)應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)督意識，積極采取措施，完善人民監(jiān)督員對“五種情形”的監(jiān)督。

1.轉(zhuǎn)變監(jiān)督意識，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督。主動要求監(jiān)督是保證開展“五種情形”監(jiān)督的基礎(chǔ)。為提高主動監(jiān)督意識，應(yīng)從以下幾方面著手。(1)加大對“五種情形”的宣傳力度，讓社會各界充分了解“五種情形”監(jiān)督的內(nèi)容和程序，從

而主動置于社會的監(jiān)督之中。(2)檢察機關(guān)要創(chuàng)造人民監(jiān)督員開展監(jiān)督工作的條件。如及時向人民監(jiān)督員進行信息通報、主動邀請參加執(zhí)法檢查及其他檢察活動，拓寬監(jiān)督途徑。(3)做好檢察干警特別是自偵部門干警的思想教育工作，拋棄現(xiàn)在仍在部分檢察人員中存在“形式化”和“作秀論”的觀念，明確人民監(jiān)督員工作的重要意義，擺正被監(jiān)督者的立場，真誠的接受監(jiān)督意見，采納監(jiān)督建議。

2.建立完善告知制度。雖然現(xiàn)在各院在工作中都能填發(fā)“五種情形”監(jiān)督告知卡，但告知對象一般僅為犯罪嫌疑人，并且現(xiàn)自偵案件副卷裝訂中并沒有告知卡附卷的必須要求，故有些辦案人員對告知義務(wù)并沒有引起足夠的重視，常出現(xiàn)告知對象不全面，告知不及時等現(xiàn)象。在一定程度上堵塞了“五種情形”來源渠道。故應(yīng)建立完善告知制度，做到(1)明確告知對象范圍，包括不立案案件的控告人、舉報人等；予以羈押的犯罪嫌疑人及其親屬等，要涉及到有權(quán)提請監(jiān)督的相關(guān)案件當(dāng)事人。(2)明確告知時間要求，即告知應(yīng)貫穿在案件查辦的全過程，即使針對同一犯罪嫌疑人，在不同的訴訟階段和采取不同的偵查措施前也應(yīng)進行相應(yīng)的告知，以強化犯罪嫌疑人對自己權(quán)利的認知和對檢察工作的監(jiān)督意識。(3)明確告知的剛性要求。在辦案人員中樹立告知為必經(jīng)程序意識。這里可以通過要求告知卡必須附卷等硬性要求來保證告知程序。

3.全面保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)。能否保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)，是“五種情形”監(jiān)督能否有效開展的關(guān)健，也是突破“五種情形”監(jiān)督的瓶頸。為此，筆者建議，從以下幾方面著手，全面保障人民監(jiān)督員的知情權(quán)。

一是建立案件信息通報制度。主要針對“五種情形”監(jiān)督的內(nèi)容，以人民監(jiān)督員辦公室為媒介，與人民監(jiān)督員建立起案件信息通報制度。包括舉報線索查處通報制度，即由自偵部門定期向人民監(jiān)督員通報舉報線索受理后立案或不立案情況及理由，如果人民監(jiān)督員有異議的，則按照規(guī)定啟動監(jiān)督程序。建立犯罪嫌疑人羈押情況通報制度。使人民監(jiān)督員及時發(fā)現(xiàn)和掌握是否有超期羈押現(xiàn)象。建立人民監(jiān)督員的案件回訪制度，使人民監(jiān)督員參與到回訪發(fā)案單位和有關(guān)當(dāng)事人中。

二是對人民監(jiān)督員開展“五種情形”監(jiān)督賦予相應(yīng)權(quán)利。除應(yīng)邀參加執(zhí)法檢查外，還應(yīng)明確人民監(jiān)督員主動開展“五種情形”監(jiān)督可以行使的其他權(quán)利。如在不影響檢察機關(guān)獨立行使職權(quán)，不影響案件的偵查、訴論的前提下，人民監(jiān)督員可以提出申請，旁聽有關(guān)案件偵查審訊、查閱有關(guān)訴訟文書、對檢察機關(guān)搜查、扣押、凍結(jié)等活動進行現(xiàn)場監(jiān)督，會見犯罪嫌疑人等，通過直接接觸檢察執(zhí)法過程和與犯罪嫌疑的面對面交流，直觀了解檢察執(zhí)法中是否存在“五種情形”并予以監(jiān)督。

三是組織參加刑事賠償案件聽證會。對于職務(wù)犯罪案件當(dāng)事人要求檢察機關(guān)予以刑事賠償，而檢察機關(guān)做出不予賠償決定后，當(dāng)事人提出異議的，應(yīng)當(dāng)召開刑事賠償案件聽證會，并邀請人民監(jiān)督員列席。這樣，人民監(jiān)督員可直接而全面的了解刑事賠償案件的具體情況。在聽證會后，如果檢察機關(guān)仍然維持不予賠償決定，而人民監(jiān)督員認為應(yīng)當(dāng)依法予以賠償確認的，可以直接提出監(jiān)督意見，啟動監(jiān)督程序。

四是組織人民監(jiān)督員參加其他檢察活動。如參加執(zhí)法檢察，列席檢察委員會，除人民監(jiān)督員主動要求外，可由檢察機關(guān)組織開展案件回訪，對扣押、凍結(jié)款物的管理檢查、執(zhí)法作風(fēng)檢查等，從而增進人民監(jiān)督員對檢察活動的了解，擴大監(jiān)督的知情渠道和范圍。

人民監(jiān)督員制度，特別是對檢察機關(guān)執(zhí)法中涉及到的“五種情形”的監(jiān)督，還處于改革探索中，如何建立起配套的監(jiān)督制約機制，完善監(jiān)督的方式、方法，仍是擺在我們面前的重大課題，需要我們在實踐工作中不斷的總結(jié)，探索，使人民對檢察工作的監(jiān)督施之可行，富有實效。

[責(zé)任編輯：敖紅]