論古德諾的政行二分與協(xié)調(diào)理論的歷史創(chuàng)新

鄧江瑩

摘要：政行二分思想發(fā)展過(guò)程中，古德諾繼續(xù)威爾遜之后，對(duì)政行二分理論進(jìn)行系統(tǒng)的闡述并提出了他的政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展理論，結(jié)合當(dāng)時(shí)的歷史時(shí)代背景與實(shí)踐，從而分析古德諾的思想在行政學(xué)學(xué)科上的歷史意義。

關(guān)鍵詞：政行二分；政行協(xié)調(diào)；歷史獨(dú)創(chuàng)性

中圖分類(lèi)號(hào)：G623.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)13-0057-02

在古德諾所處的時(shí)代中，政治與行政二分的思想并不是什么新鮮的提法。德國(guó)的斯坦因、布隆赤里，法國(guó)的狄克洛克早就對(duì)行政與政治的區(qū)別作過(guò)闡述。特別是在行政學(xué)研究較為發(fā)達(dá)的德國(guó)，斯坦因就曾指出，憲政是主體有組織的輪廓，但行政的內(nèi)容卻不是來(lái)自憲政。而在古德諾之前素有“行政學(xué)之父”的美國(guó)第28屆總統(tǒng)威爾遜更是吸收他國(guó)有關(guān)研究行政的理論思想基礎(chǔ)并且明確提出要把政治與行政區(qū)分開(kāi)來(lái)，將行政學(xué)建立作為一門(mén)獨(dú)立學(xué)科。然而，對(duì)于政治與行政二分做出系統(tǒng)的闡釋的還是只有古德諾，他的政行二分思想的獨(dú)創(chuàng)性主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

(1)提出了政行二分思想的經(jīng)典表述，把政行分開(kāi)的必要性與民治政府、西方文官制度的歷史背景結(jié)合在一起考慮。古德諾在《政治與行政》的第一章“國(guó)家的主要功能”中就明確地指出了：“作為政治實(shí)體的國(guó)家的行為，既存在于對(duì)表達(dá)其意志所必需的活動(dòng)中，也存在于對(duì)執(zhí)行其意志所必需的活動(dòng)中。”所以我們可以知道，在所有的政府體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)和國(guó)家意志的執(zhí)行，古德諾把這兩種功能分別稱之為“政治”與“行政”。這一表述成為他的政行二分思想的核心理論基礎(chǔ)。并且，古德諾認(rèn)為，政治與行政的分開(kāi)是必要的。為了證明這一點(diǎn)，首先，他提出了民治政府的概念，民治政府實(shí)際上指的是多黨制的政治體制。多黨(在美國(guó)主要是兩黨)政治作為一種競(jìng)爭(zhēng)性的政治，政黨依靠競(jìng)爭(zhēng)性的選舉獲取掌權(quán)機(jī)會(huì)。把政治與行政分開(kāi)，既有利于通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的方式促進(jìn)公共利益的表達(dá)，把沖突限制在政治的領(lǐng)域內(nèi)，促進(jìn)民主政治的發(fā)展，又便于通過(guò)行政集權(quán)，促進(jìn)行政效率的提高。因此政治與行政的分開(kāi)是符合民治政府發(fā)展的需要的。而且政治與行政分開(kāi)的程度與政府民治的程度是相關(guān)的，“政府的民治程度越低，國(guó)家意志的執(zhí)行功能和表達(dá)功能的區(qū)別也就越小”。其次，政治與行政的分開(kāi)與文官制度發(fā)展相互促進(jìn)。古德諾成書(shū)的時(shí)期正好是西方文官制度的發(fā)展時(shí)期。行政的發(fā)展通過(guò)文官制度真正成為了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的技術(shù)性領(lǐng)域，從而使政治與行政二分的原則得以貫徹。文官制度的發(fā)展又為政治與行政二分原則提供了保障，改善了民主與效率難以兼得的局面

(2)揚(yáng)棄了“三分法”，采取兩分的手法使行政機(jī)構(gòu)權(quán)利得到擴(kuò)張。為了進(jìn)一步闡述政行二分的思想，古德諾對(duì)孟德斯鳩的“三分法”做了分析。他認(rèn)為，孟德斯鳩在《論法的精神》中提出的將政府權(quán)力三分為立法，行政和司法的觀點(diǎn)，是有其存在的理論依據(jù)的。“這種把政府的功能分為三種而非兩種的分法，可能是由于孟德斯鳩的理論在很大程度上是對(duì)英國(guó)的制度進(jìn)行研究的結(jié)果。在他著書(shū)立說(shuō)的時(shí)期，英國(guó)大概是當(dāng)時(shí)文明世界中唯一在政府中把執(zhí)行機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)嚴(yán)格分開(kāi)的國(guó)家”。但是，英國(guó)的法官是獨(dú)立的，并不意味著司法功能可以被單獨(dú)劃分為一種功能。因?yàn)樵诜ㄔ豪铮瑢?shí)際上只具有制定法律和執(zhí)行法律這兩種功能，而沒(méi)有第三種功能。古德諾在理論上以兩權(quán)分立而不是三權(quán)分立對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了整合。確立了新的權(quán)力分立、制衡原則。這一劃分明顯的特色是行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的擴(kuò)張；它不但固守了行政權(quán)力的陣地，而且取得了“表達(dá)意志”的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)甚至獲得了除立憲、修憲以外的所有領(lǐng)域內(nèi)的立法職能。從某種程度上說(shuō)，這甚至是對(duì)1787年憲法的一個(gè)否定。從而為其后來(lái)所提出的一些具有獨(dú)特性的行政思想奠定了基礎(chǔ)。

(3)批判了“機(jī)構(gòu)分離學(xué)說(shuō)”，指出政治行政的分離在實(shí)踐中是相對(duì)的。如果說(shuō)古德諾對(duì)孟德斯鳩的政府功能三分法的批評(píng)還比較委婉的話，那么，他對(duì)孟德斯鳩的“政府機(jī)構(gòu)分立說(shuō)”的批評(píng)則是非常直接的。古德諾認(rèn)為：“這一理論獲得的贊同遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了它的作者認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆秶F(xiàn)已證明，它的極端形式對(duì)任何具體的政治組織都是行不通的。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)無(wú)可爭(zhēng)議地表明了這一點(diǎn)”。因?yàn)椋趯?shí)際的運(yùn)作中，讓一個(gè)特定的機(jī)關(guān)去行使一項(xiàng)特定的功能是不可能的。“被稱為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令權(quán)或立法權(quán)。另一方面，以表達(dá)國(guó)家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)，即立法機(jī)關(guān)，通常又有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國(guó)家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家意志的執(zhí)行。也就是說(shuō)，盡管人們能夠區(qū)分開(kāi)政府的兩種主要功能，但卻無(wú)法嚴(yán)格地規(guī)定這些功能委托給哪些政府機(jī)關(guān)去行使”。由此。古德諾明確指出，政治與行政的分立，是功能上的分立，不能把與這兩種功能相對(duì)應(yīng)的政府機(jī)關(guān)也進(jìn)行分立。“把每一種功能分派給一個(gè)分立的機(jī)構(gòu)去行使是不可能的。這不僅因?yàn)檎畽?quán)力的行使無(wú)法明確地分配，而且還因?yàn)殡S著政府體制的發(fā)展，政府的這兩種主要功能趨向于分化成一些次要的和從屬的功能”。

(4)指出政治與行政的分離不是重點(diǎn)，重點(diǎn)在與政治與行政的協(xié)調(diào)。可以說(shuō)，政治與行政的協(xié)調(diào)發(fā)展理論才是古德諾對(duì)政行二分理論所做出的最具有獨(dú)創(chuàng)性的貢獻(xiàn)。古德諾將主要精力放在探討如何實(shí)現(xiàn)政治與行政協(xié)調(diào)的路徑上，在考察美國(guó)行政活動(dòng)運(yùn)作基礎(chǔ)上，他分析了行政有效開(kāi)展所涉及到的外部環(huán)境，建立了一整套該如何實(shí)現(xiàn)政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展的理論系統(tǒng)。這里，筆者著重談一談古德諾的協(xié)調(diào)思想中，政治對(duì)行政進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂坪退男姓m度集權(quán)化的思想的歷史繼承性與創(chuàng)造性。

①政治對(duì)行政的適當(dāng)控制的歷史創(chuàng)造性。威爾遜認(rèn)為“行政管理的任務(wù)是由政治加以確立的，但政治無(wú)法自找麻煩地操縱行政管理機(jī)構(gòu)”。他認(rèn)為政治僅僅是起著指導(dǎo)和確立行政管理任務(wù)的作用。并且在威爾遜的《行政學(xué)研究》一書(shū)中，主要闡釋的是政治與行政的領(lǐng)域上的區(qū)別，對(duì)于它們二者之間是否需要控制及如何控制并沒(méi)有做出清楚的闡釋。而古德諾卻提出，保證政治對(duì)行政的控制是達(dá)到政治與行政的協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，還提出了政治對(duì)行政的控制必須在一定的限度之內(nèi)進(jìn)行。他指出“這種控制擴(kuò)展到國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行之間產(chǎn)生上述非常需要的協(xié)調(diào)為止。但是控制擴(kuò)展的超出了這一限制，它就會(huì)立刻失去了其存在的理由”。“過(guò)分?jǐn)U展這一控制，還會(huì)妨礙有效地行使行政功能。因?yàn)樵趯?shí)施這種過(guò)分?jǐn)U展的控制的情況下，行政功能的行使就不會(huì)致力于執(zhí)行一種已經(jīng)表達(dá)出來(lái)的國(guó)家意志，而是為了一個(gè)政黨或社會(huì)階層的利益，致力于左右國(guó)家意志的表達(dá)了”。至于，政治應(yīng)該對(duì)行政哪些具體功能施加控制呢?他認(rèn)為要從區(qū)分不同機(jī)構(gòu)的行政功能人手，不同行政功能包括有執(zhí)行功能、司法功能、準(zhǔn)司法功能(如課稅、具體規(guī)劃、選舉等)、統(tǒng)計(jì)功能和半科學(xué)功能(如專利事務(wù)管理、地質(zhì)勘察管理等)。他認(rèn)為政治對(duì)行政的控制應(yīng)當(dāng)限于對(duì)