淺談我國政府采購市場國際開放和國貨標準

呂漢陽

在政府采購中實行購買國貨制度,可以保護和提高本國產業競爭力,促進本國就業,維護本國經濟和信息安全,等等。與世界上大多數實行政府采購制度的國家一樣,我國也將購買國貨作為政府采購的基本原則之一,并在《政府采購法》等法律法規中作出了明確規定。然而,面對我國加入政府采購協議(government procurement agreement 以下簡稱GPA)進程加快,如何應對未來的政府采購國際格局,我國現有的購買國貨制度遠遠不夠,還需要我們借鑒發達國家的先進做法,不斷進行完善。

政府采購國貨我國的法律法規

2003年開始實施的我國《政府采購法》第10條第1款規定:“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。但有下列情形之一的除外:(一)需要采購的貨物、工程或者服務在中國境內無法獲取或者無法以合理的商業條件獲取的;(二)為在中國境外使用而進行采購的;(三)其他法律、行政法規另有規定的。前款所稱本國貨物、工程和服務的界定,依照國務院有關規定執行。”這說明,我國政府采購購買國貨的規定早已有之;購買國貨的要求是強制性的,除非法律明確規定的例外條件下才能夠排除購買國貨條款的適用。

財政部作為政府采購的監督管理部門,近幾年對于政府采購領域中的國貨采購制度做出了一些有益的探索。首先,會同有關部門出臺了關于自主創新產品的系列法規,包括《國家自主創新產品認定管理辦法(試行)》、《自主創新產品政府采購預算管理辦法》、《自主創新產品政府采購評審管理辦法》、《自主創新產品政府采購合同管理辦法》與《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》,形成了對自主創新產品從認定到評審直至合同簽訂各個環節的管理,特別是《自主創新產品政府首購和訂購管理辦法》更是明確了政府首購和訂購必須采購自主創新產品,目前,全國的政府采購自主創新產品目錄正在研究制定之中。這幾個辦法的出臺,對我國政府采購支持自主創新明確了方向和思路。地方也紛紛出臺配套實施的有關辦法,并公布了地方的自主創新產品目錄,將支持自主創新的政策落實到實際采購之中。

其次,財政部還制定了《政府采購進口產品管理辦法》,從采購國貨的反面對政府采購進口產品進行審核管理,從而貫徹了《政府采購法》強制采購國貨的精神,將采購進口產品作為國貨采購的例外進行管理和控制。在該辦法中,也明確了法律責任,對于采購人未獲得財政部門采購進口產品核準,擅自采購進口產品的,或出具不實申請材料的行為,由其行政主管部門或者有關部門對直接負責人給予處分并予以通報。如果提供虛假材料謀取中標、成交,或拒絕有關部門監督檢查等,處以采購金額5%～10%的罰款,列入不良行為記錄名單,在1～3年內禁止參加政府采購活動;情節嚴重,涉嫌犯罪的,移送司法機關處理等。同時,對于采購代理機構、專家和供應商的違法行為也規定了相應的法律責任。

無論是法律還是部門規章,我國對政府采購優先購買國貨都有章可循,并非本次新提出的理念。只是由于我國有些部門和地方置法律法規于不顧,在政府采購中排斥國貨。針對這種情況,我國有關部門應盡快出臺《政府采購法實施細則》,細化《政府采購法》采購國貨的規定,及時制止這股不正之風,維護法律的嚴肅性。

我國尚未加入GPA 沒有義務開放政府采購市場

我國尚未加入GPA,并未成為其締約方。目前,我國還沒有義務開放政府采購市場。

GPA是《建立世界貿易組織協定》的四個附件之一。該協議主要是規定簽署方促進政府采購市場開放的目標,約定簽署方應盡的義務和享受的權利,是第一個國際性的政府采購貿易的權利與義務框架。

GPA是一項諸邊協議,其“諸邊”性質表現在三個方面:一是自愿加入,即所有WTO簽約方都有權利自主選擇是否簽署,何時簽署,加入或者不加入,而且不滿意時有權選擇退出;二是條款僅對簽字國生效,GPA締約方之間相互開放政府采購市場,非GPA締約方不受協議條款的約束,也不享受GPA締約方相互給予的優惠政策;三是具有相對獨立的法律地位,其執行、管理機構政府采購委員會的運作相對獨立自主,權利由GPA賦予。

GPA的諸邊性質使它顯示出兩個顯著特征:締約方數量的有限性和締約方承諾的局限性。由于締約方有權選擇加入或者不加入,因此,締約方的數量是有限的,同時,所有GPA締約方的承諾都體現在各自加入GPA文件的幾個附錄之中,附錄中沒有涉及的領域都不受GPA約束,因此,締約方的承諾也是有限的。

雖然與WTO的其他協議相比,GPA帶有諸邊性質,但它是迄今為止參加的國家和地區最多的一個關于政府采購方面的協議,截至2008年底,共有40個締約方及22個觀察員。締約方主要包括:美國、歐盟及其27個成員國,包括加拿大、英國、瑞士、挪威、日本、韓國、新加坡、中國香港和以色列等。不難看出,目前,GPA的締約方仍以發達國家為主。同時,GPA還設立了觀察員,包括中國在內的20個國家和地區為其成員國,同時處于觀察員地位的還有4個國際組織,分別是國際貨幣基金組織、經濟合作和發展組織、聯合國貿易和發展大會及國際貿易中心。

2007年12月28日,我國政府代表簽署了加入GPA的申請書,我國常駐WTO代表團當日將申請書和我國加入GPA初步出價清單遞交WTO秘書處。這標志著我國正式啟動加入GPA談判。由于談判還未結束,在我國簽署該協議之前,我國沒有義務開放我國的政府采購市場,而且,即使我國簽署GPA相關協議,開放也僅對協議的締約方有效,對其他非締約方仍然是不開放的。

我國國貨標準缺失操作上存在困難

盡管我國已經出臺了有關法律法規,但是對于采購國貨,制度還遠遠沒有形成嚴密完善的法律體系和有效可行的實踐操作。最基本的國貨標準還沒有形成,對國貨的界定還處于比較混亂的階段。自主創新產品通過產品目錄來界定,相對比較清晰(盡管國家層面的自主創新產品目錄還未出臺),但自主創新產品僅是國貨的一部分,并不能完整地界定什么是國貨。《政府采購進口產品管理辦法》明確了進口產品是指通過我國海關報關驗放進入我國境內且產自關境外的產品,有人認為,反之對應的產自我國境內的產品就是“國貨”,筆者認為,這種非此即彼的簡單理解作為學術定義是欠妥的。對應于上述辦法的進口產品定義,產自我國境內的是“本國產品”,但不一定是國貨;國貨只是本國產品的一個子集,外國企業在我國境內生產的產品雖然不是進口產品,但也不一定是國貨。當然,我國官方尚無一個國貨的標準定義。

我國目前學界對于國貨的標準也無定論,主要存在產品原產地標準、供應商注冊地標準、知識產權歸屬地標準以及上述幾種標準相互組合等觀點。主張產品原產地標準的學者認為,界定“國貨”應以政府采購對象的原產地為標準。所謂“國貨”的原產地標準,通常是按最終產品是在國內生產或者組裝,不管其零配件來源國內或國外來認定的。也就是說,只要其價值在國內增加的附加值達到或者超過規定的標準,就應該認定為“國貨”。主張供應商注冊地標準的學者認為,國貨的概念應以產品的品牌及所有者的注冊地來確定。按照這種觀點,國產品牌通過合資、合作等方式生產的產品仍視為國貨。主張知識產權標準的學者認為,在界定何謂“本國產品”時,不應當看它在哪里生產或者在什么地方注冊以及它的價值在哪里得到更大的增值,而應看它的知識產權在哪里。按照這種觀點,利用外國公司專有技術和配方生產的、商標所有權為外方所有的外國品牌產品,以及利用特許經營權轉讓生產的產品不能視為國貨。還有的學者認為,應該綜合運用上述標準進行國貨的界定,具體的標準組合方案因不同的產品而不同。例如,有學者就認為,對于IT產品等高技術產品,其技術和知識產權是產品的核心,就應該以知識產權歸屬地標準為主,即使是在國內生產,但如果品牌和技術都是國外的,也不能算是國貨;而對于一般物品,以原產地標準為主要標準進行界定即可。

綜上所述,我國官方尚未出臺明確的國貨標準,而自主創新產品只是國貨的一個組成部分,不能代替國貨的定義,進口產品的定義反推只能得到本國產品的范圍,是包含國貨的一個較為寬泛的概念。因此,根據學術界公認的國貨標準的研究成果,參照發達國家已有的國貨標準,盡快制定我國的國貨標準,已迫在眉睫。只有這樣,才能更好地通過政府采購來支持國貨,促進本國就業,保護民族產業,維護國家經濟和信息安全。

(作者系國際關系學院公共市場與政府采購研究所博士)