奧巴馬政府上臺后美歐關系的新發展

劉得手

2009年1月20日,白宮易主,一度因伊拉克戰爭問題而惹惱歐洲人并使美歐關系陷入低谷的布什總統揮手告退,在大選期間就贏得歐洲民眾普遍偏愛的非洲裔美國人奧巴馬宣誓就職。美國政府更替使跨大西洋關系處于一個新的起點上,在此背景下,美歐關系如何變化引人關注。

美歐關系的新變化

奧巴馬政府上臺后,以“巧實力”外交行動理念為指導,強調國際協調與多邊合作的重要性。在對歐關系上,聲稱“重視美歐關系,愿為在布什任內遭冷落的跨大西洋關系注入新的活力”,美歐關系因此發生了值得關注的新變化。

峰會外交展示美歐關系的良好開端。在上任不到半年的時間里,奧巴馬總統先后兩次訪問歐洲,以峰會外交塑造美歐關系的良好開端。第一次是在4月初,他首次以總統身份訪問英國,參加在倫敦舉行的20國金融峰會。之后,他訪問了美國在歐陸的兩大傳統盟友——法國與德國,參加由這兩國聯合舉辦的慶祝北約60周年峰會。然后,前往歐盟輪值主席國捷克的首都布拉格參加在那里舉行的美歐峰會。奧巴馬此次歐洲之行的最后一站是土耳其;第二次是在6月初,奧巴馬結束其訪問沙特、埃及的中東之行后再次訪問德國和法國。在德國,他訪問了二戰中的著名城市德累斯頓,參觀了一個由美國軍隊解放的納粹集中營,訪問美國的拉姆斯泰因空軍基地。在法國,他首先在巴黎與法國總統薩科奇舉行會晤并聯合召開新聞發布會,之后,他參加了紀念盟軍諾曼底登陸日65周年的慶典。奧巴馬在對歐洲的兩次訪問中,展示“傾聽”的低姿態,謀求盟友的合作。同時,大做“情感文章”,力圖通過重溫美國對歐洲的拯救和為此而做出的犧牲來強調美歐的傳統友誼。兩輪峰會外交使大西洋關系迎來了新的良好開端。

奧巴馬政府的阿富汗新戰略使美國對北約歐洲盟國的依賴加深。2009年3月27日,美國總統奧巴馬在白宮宣布一項針對阿富汗和巴基斯坦的全面新戰略,該戰略的目標是打擊“基地”恐怖組織,改善阿富汗、阿富汗和巴基斯坦邊界地區的安全形勢,確保美國不再遭受恐怖襲擊。根據這項新戰略,除了早些時候作出的向阿富汗增加1.7萬人作戰部隊的決定,美國還會在春末前再向阿富汗增派大約4000兵力,以便將軍事行動重點轉向訓練阿富汗安全部隊和擴大阿富汗軍隊方面。值得注意的是,奧巴馬政府的這一增兵計劃是在照顧伊拉克戰爭所需而非阿富汗戰場的實際需要的前提下作出的。換句話說,美國的增兵計劃不能滿足阿富汗戰事的實際需要。不足的部分,奧巴馬政府只能主要寄希望于北約盟國分擔更大的責任。在2009年2月的慕尼黑安全會議和3月的北大西洋理事會阿富汗問題會議上,美國副總統拜登呼吁北約盟國對阿富汗承擔更大的義務。在北約60周年峰會上,奧巴馬總統的首要任務還是謀求盟國增加對阿富汗的軍事與非軍事投入。這意味著在追剿“基地組織”和重建阿富汗的過程中,美國更加依賴其北約歐洲盟國的全方位支持。

美歐在關塔那摩監獄、氣候變化方面的分歧彌合。2002年,美國在古巴關塔那摩設立監獄,主要關押“9?11”恐怖襲擊后在阿富汗戰爭中俘獲的“基地”組織和塔利班俘虜。關塔那摩監獄的合法性與羈押條件遭到來自包括歐盟國家在內的多方面的抗議。一些歐盟國家領導人公開發表對美國關塔那摩監獄的批評,如德國總理默克爾指責它使用酷刑,英國前首相布萊爾認為它是反常現象,遲早要得到解決。2009年1月22日,白宮聲明,奧巴馬簽署法令,中止關塔那摩軍事委員會的訴訟活動120天;關塔那摩監獄將在年內關閉。這一決定無疑有利于消除美歐近幾年來在這個問題上的糾葛。氣候變化也是美歐之間存在分歧的問題,這個問題因布什總統退出解決氣候變暖問題的《京都議定書》而激化。奧巴馬政府上臺后一改其前任的做法,將解決能源安全與環境變化問題提到重要的議事日程之上,任命了負責氣候變化的特使,承諾2020年美國溫室氣體排放降低到1990年水平,2050年的排放比1990年的排放降低80%。奧巴馬總統在美歐布拉格峰會上承諾,美國不僅要回到應對氣候變化問題的全球行動中來,還將擔當領導角色。盡管有歐洲領導人認為美國的減排目標與歐盟承諾的相比還不夠,但他們仍為奧巴馬政府在解決氣候變暖問題上的決心與努力而歡欣鼓舞。

奧巴馬政府對俄羅斯、古巴、中東的政策調整得到歐洲盟國的歡迎。奧巴馬政府上臺后宣稱要與俄羅斯建立更具建設性的關系。2009年5月7日,美國總統奧巴馬在會見到訪的俄羅斯外長拉夫羅夫時表示,美俄兩國關系可望在合作解決削減進攻性戰略武器、中東及阿富汗局勢和全球經濟危機等一系列問題的過程中得到改善。奧巴馬總統還計劃于2009年7月首訪俄羅斯。歐盟在2008年11月就邁出了與俄羅斯緩和關系的步伐,對于奧巴馬改善與俄羅斯的關系,它的反應也就不言自明了。作為美歐一道緩和對俄關系的標志,在北約60周年峰會上,北約—俄羅斯理事會恢復工作。奧巴馬政府還對美國的古巴政策作出了一些調整。4月13日,奧巴馬總統宣布取消在美居住的古巴人回古巴探親和向親屬匯款的限制,而且還鼓勵美國電訊公司申請去古巴運營。歐盟于2008年6月19日解除了對古巴的外交制裁,10月與古巴簽署聯合聲明,決定恢復歐古雙邊合作。歐盟在緩和與古巴關系問題上已經走在了美國的前面,它對美國方面任何改善與古巴關系的做法持歡迎態度也是顯而易見的。6月4日,奧巴馬總統在開羅大學發表《一個新的開端》演講,系統闡述美國新的中東政策,其核心目標是修復美國與伊斯蘭世界的關系。德國總理默克爾和法國總統薩科奇都對奧巴馬的這次演講給予了高度評價,這反映出他們對美國新中東政策的支持。可以說,總體上看,美國的歐洲盟友對奧巴馬政府對俄羅斯、古巴、中東的政策持肯定態度,這有利于美歐在這些問題上的協調與合作。

法美關系加強是美歐關系最新進展中的一大亮點。2009年3月17日,法國國民議會以329票贊成、238票反對的表決結果通過了支持法國重返北約軍事指揮機構的決定。在北約60周年峰會上,薩科奇總統正式宣布了這一決定。薩科奇政府的這一決定對于法美關系的積極影響是毋庸置疑的。對于當下的法美關系,薩科奇總統本人在與來訪的奧巴馬總統舉行的聯合記者招待會上評估認為,“歷史上,法美兩國在主要問題上的立場從未如此接近。”他還列舉了這些問題,其中包括美國關閉關塔那摩監獄、對俄羅斯示好,推動巴以和平進程的兩國政策以及伊朗、朝鮮核問題等。在這次招待會上,奧巴馬與薩科奇互稱對方為朋友。法國重返北約軍事指揮機構不僅對法美關系產生積極影響,而且也有利于協調北約與歐盟的關系。

美歐關系良好開局的內在原因

美歐關系在奧巴馬政府上臺后呈現出一個良好的開端,這一局面的出現與跨大西洋兩岸對美國新政府的期待、奧巴馬總統的個人魅力以及美國新政府所面臨的諸多挑戰等是分不開的。

首先,與其前任布什總統形成鮮明對照的是,奧巴馬總統在歐洲民眾中廣受歡迎。早在2008年大選期間,奧巴馬就已經贏得了大多數歐洲民眾的偏愛。根據(美)德國馬歇爾基金會2008年9月10日公布的“2008年跨大西洋趨勢”民調結果,“69%的歐洲人支持奧巴馬當選美國總統,而只有26%的歐洲人支持麥凱恩當選。”就任總統后,奧巴馬憑借其個人魅力、虛心傾聽盟國意見、倚重國際合作的外交理念與外交風格維持歐洲民眾對他的喜愛。這一點顯然有利于增進美歐之間的親近感,為美歐關系發展提供良好的基礎。

其次,跨大西洋兩岸都希望抓住美國新政府上臺執政這一契機進一步改善美歐同盟。歐盟發表的布拉格峰會新聞簡況開篇寫道,“美國新政府的上臺為推動歐盟—美國關系提供了機遇,這一關系比以往都更加重要。……布拉格會議為全體歐盟領導人與美國新總統的第一次政治接觸提供了平臺。” 2009年2月,美國大西洋理事會、國際戰略研究中心、國防大學技術與國家安全政策研究中心、霍普金斯大學高級國際問題研究院跨大西洋關系研究中心等四大美國智庫聯合發表了題為《聯盟再生:21世紀的大西洋協定》的報告,該報告在引言的開篇寫道,“構筑更有效的大西洋伙伴關系的機遇就擺在我們面前,但它稍縱即逝,因此,我們必須馬上抓住它。……需要做出大膽的決定,以便為大西洋伙伴關系注入新的活力并使之富有重大意義,必須重鑄這一伙伴關系,使之能夠應對來自國內外的各種挑戰。這一至關重要的使命應該是奧巴馬政府與其歐洲伙伴的重中之重。”

再次,奧巴馬政府所繼承的美歐關系具有穩固的基礎和良好的發展勢頭。2005年以來,由于布什政府將修復與傳統歐洲盟友的關系作為其對歐政策的重點并為此而積極努力,美歐關系已經走出伊拉克戰爭的陰影,美國與歐盟及其成員國法國、德國的關系都已經得到改善和加強。因此,奧巴馬政府上臺后在對歐關系上不需經歷走出低谷的調整期,而是在一個相對穩固的美歐關系基礎上繼續發展雙方的關系。

最后,奧巴馬政府上臺后面臨著伊拉克、阿富汗戰事與重建、巴基斯坦的動蕩、巴以和平、席卷全球的金融危機、伊朗、朝鮮核問題、環境與能源問題等多重挑戰,美國應對上述諸多挑戰離不開來自歐洲盟國的支持,為此,奧巴馬政府必然將目光投向大西洋彼岸,寄希望于通過加強跨大西洋聯盟來促使歐洲盟友分擔其作為世界上唯一超級大國所承擔的責任。歐盟國家顯然也希望解決全球與地區性問題上加強與美國的協調與合作。這樣,雙方靠攏就成為一個共同的選擇。

美歐關系面臨的挑戰

美歐關系的良好開局并非意味著美歐關系前景一片光明,實際上,在美歐關系升溫的背后,跨大西洋聯盟仍面臨諸多挑戰。

美國的歐洲盟友能在多大程度上響應奧巴馬政府的阿富汗新戰略是美歐關系面臨的首要挑戰。為了實施阿富汗新戰略,奧巴馬政府敦促北約盟友向阿富汗增派兵力、軍事訓練人員,而歐洲民眾對于本國政府參與阿富汗軍事行動的支持卻十分有限。德國、英國的大選迫近,在向阿富汗增兵這種敏感問題上兩國政府的態度會更加謹慎。盡管奧巴馬總統很可能通過降低預期來緩解與歐洲盟國在這個問題上的緊張,但如果阿富汗局勢惡化,奧巴馬政府對盟國增兵的需求變得更為迫切,則美歐之間不可避免會在這個問題上產生摩擦。

在應對全球金融危機、抑制全球經濟衰退問題上,美歐開出的處方是不同的。奧巴馬政府主張通過注入資金“刺激”經濟復蘇,而法國、德國等歐洲國家則強調要加強全球金融監管。雙方在這個問題上的分歧是如此嚴重,以至于歐盟輪值主席國捷克總理托波拉內克公開抨擊美國的經濟刺激計劃是“一條通往地獄之路”。美歐如何協調各自在應對全球金融危機上的主張是雙方所面臨的緊迫課題。

奧巴馬政府推行的與俄羅斯、伊斯蘭世界修好的政策也蘊含著引發美歐摩擦的風險。出于對來自俄羅斯安全威脅的深切擔憂,中東歐一些國家會對美俄修好感到不安。如果美國不能照顧到它們的這種關切,則勢必對美國與“新歐洲”國家的關系產生不利影響。奧巴馬政府將土耳其視為美國通往中東伊斯蘭世界的橋梁,為了推行其新中東政策而著力加強與土耳其的關系。奧巴馬總統不僅將土耳其作為其第一個訪問的伊斯蘭國家,還多次表態支持土耳其加入歐盟。但一些歐盟國家仍對土耳其入盟持謹慎、甚至反對的態度。薩科奇總統認為,“對歐洲而言,保持邊界非常重要。”德國總理默克爾也不支持土耳其成為一個歐盟完全成員國,而主張由歐盟給予土耳其特殊伙伴國地位。盡管美歐在土耳其入盟問題上的分歧已有時日,但在歐盟一體化不斷推進、歐盟國際地位日益提升的情況下,歐盟及其成員國會更看重對歐洲事務的決定權,美國的過分干涉會在歐盟內部引起更大的反感,從而導致美歐之間在土耳其入盟問題上的更大分歧。

(作者系中國社會科學院美國研究所副研究員)

(責任編輯:王棟)