橫琴：一島兩制

徐智慧

若在歷史坐標系上視之，縱軸是中國改革開放的歷史轉折點，橫軸是一國兩制交匯點，珠海橫琴島的開發蘊含的意義肯定不只是一份禮物那樣簡單。

夕陽斜暉下，橫琴環島東路東段一大片空地尤顯遼闊。這1平方公里多的土地就是澳門大學新校址。澳門回歸10周年在即，這被視為中央給澳門的一份“厚禮”，如同兩年前香港回歸10周年時的深港西部通道。

8月14日，國務院正式通過了《橫琴總體發展規劃》(以下簡稱《規劃》)，這個只有7500人口、農業和養殖業占主導的海島上，規劃了兩個五星級酒店和一個國際會展中心，加上澳大新校址和長隆國際旅游度假區，因蠔聞名的橫琴儼然換了一副新名片。

更關鍵的是，國務院定了橫琴開發的基調是“制度創新”，以區別于上海浦東和天津濱海新區的金融創新。若在歷史坐標系上視之，縱軸是中國改革開放的歷史轉折點，橫軸是一國兩制交匯點，那么，橫琴開發蘊含的意義肯定不只是一份禮物那樣簡單。

澳門擴容之始

橫琴是珠海最大的一個海島，與澳門一河之隔，通過一座蓮花大橋相通。站在橫琴，可以清楚看到對岸林立的賭場和酒店。總面積106平方公里的橫琴島，可開發面積53平方公里，是澳門的3倍。

橫琴島上常住人口4000多人，島上至今有40平方公里土地未開發。而對面的澳門，若干年前就成為世界上人口密度最大的城市。據今年最新統計，澳門人口密度已增至每平方公里1.9萬人，相當于香港的3倍。

橫琴以產個大肥美的生蠔聞名，島上居民多以農耕和養蠔為業。因多年未開發，島上植被茂盛，一派田園風光，與對岸的紙醉金迷判然有別。很多人想不通，這么一塊風水寶地，為何被雪藏經年。這邊珠海不加動用，那邊澳門求之不得。

澳門早有意開發橫琴。1999年回歸后，澳門即提出和珠海共同經營橫琴，2001年粵澳聯席會議成立后，調整為粵澳聯合開發。2004年底，廣東省提出將橫琴島建成“泛珠三角橫琴合作區”。2005年粵澳聯席會議確定了開發橫琴的方針：“泛珠合作，粵澳為主力”。同年溫家寶總理視察橫琴之后說，“橫琴是一塊寶地，要謀定而后動。”

分析人士認為，溫總理的話顯示中央對如何開發橫琴沒有考慮成熟，或者在等待時機。

廣東省于2006年11月通過了《橫琴島開發建設總體規劃綱要》。至此，珠海已多次策劃橫琴開發的產業定位，當地人有印象的，前后有“韓國工業產業園”、“人民幣離岸金融中心”等，結果大同小異，經過一番箭在弦上的熱議后，均遭擱淺。

人們記憶最深的，是金沙集團籌建亞洲會展之都的落敗。2005年，來自拉斯維加斯的金沙集團甫在澳門開張金沙賭場，有意依托澳門在橫琴發展其拿手的會展業，遂與珠海市政府簽訂合作意向，欲將橫琴島一處廢棄采石場開發成集國際休閑旅游、高級酒店為一體的會展中心。翌年金沙集團將投資額提升到130億美元，擬建國際度假村，竟未果。后坊間傳言澳門利益集團暗中攪局。但分析人士認為，橫琴開發決而不行，都卡在了一國兩制的門檻上，只要涉及澳門和境外投資，橫琴在管轄權限、開發主體和定位上存在頗多爭議。

另一方面，產業單一化愈來愈成為澳門的心頭之患。澳門特首每次進京，中央必叮囑：“要適度多元化。”看似無關輕重，實則責之甚切。澳門博彩業占GDP比重高達九成，土地早已用到極限，博彩業自身的發展都遭遇土地瓶頸。不久前有一賭場擬建新館，征求意見時遭民眾否決。澳門20平方公里土地勢不能再加建一磚一瓦，適度多元化談何容易。

受困于土地容量，澳門一直有“整體租賃”橫琴島的想法。此次，中央尊重澳門意見，將1.0926平方公里批予澳大建新校，時任特首何厚鏵興奮地說：“這是中央送給澳門的一份厚禮。”據了解，澳大新校址位于橫琴島環島東路和十字門水道西岸之間，租金是象征性的，體現了中央對澳門的照顧。該區域實行封閉式管理，依澳門特別行政區法律實施管轄，租賃期滿后，經全國人大常委會決定，可以續租。

“澳門大學新校址是橫琴最好的地塊之一，平整，與澳門相望。”橫琴新區管委會黨群工作部副部長趙振武對記者表示，澳大新校址是一份回歸十周年的“禮物”，但不僅是“禮物”，對澳門轉型和擴容也有啟示性意義。《規劃》指出，橫琴開發有利于彌補港澳土地資源有限的劣勢，為改變澳門經濟結構單一提供了新的空間。橫琴另有約5平方公里土地奉行澳資優先方針，對澳門來說這無疑是雪中送炭。

粵港澳合作實體平臺

如果說港珠澳大橋給珠海帶來了前所未有的歷史機遇，國家戰略意義上的橫琴開發則給珠海帶來新的城市名片。按橫琴開發的產業定位，珠海劃定跨灣仔和橫琴的十字門商務區，占地5.7平方公里，珠海市政府委托當地最大的房地產公司華發集團進行項目建設和前期開發。為打造十字門CBD的形象宣傳片，華發集團開出430萬元向國際招標。根據計劃，這個3分鐘的形象宣傳片將在今年12月上旬在中央和地方電視臺播映。“十字門CBD的宣傳片，就是珠海市的宣傳片。”華發文傳公司的黃也白對本刊記者表示，正在設計中的橫琴標志，將取代“漁女”成為珠海新標志。

十字門CBD一期項目55.6萬平方米，包含兩個國際五星級酒店、一個國際會展中心和一個甲級寫字樓，由華發集團籌建，已向國際頂尖的7個設計公司發起設計招標。十字門商務區建設控股有限公司副總經理郭凌勇表示，這些頂尖的設計公司通常不接受招標，但他們對十字門CBD表現出“極大熱情”，這顯示了國際上對橫琴開發的重視。

珠海城市定位曾經是“會展之都”，依托硬件一流的機場，珠海航展已開了7屆。但珠海電影節只開了兩屆便進入休眠。據郭凌勇介紹，環境優美的珠海本可以吸引更多商務會展，但硬件設施、服務等方面達不到國際五星標準，滿足不了高端商務人士的需求。隨著港珠澳大橋和橫琴開發的啟動，修建國際一流酒店成為必然需求。一些國際五星酒店管理集團正與珠海接洽，目前已有4到5家備選。

高端酒店娛樂業，加上長隆海洋休閑度假區，便捷的通關，使橫琴為澳門提供博彩配套產業成為可能。而且珠海和澳門的旅游產業鏈都將得到延伸，《規劃》中設計的珠澳同城化看來并不遙遠。

十字門CBD一期項目開發完畢后，珠海市政府委托華發集團對剩余5平方公里土地進行一級土地開發，即三通一平，將生地做成熟地，再交由土地交易中心招拍掛。據統計,按照橫琴新區基準地價(2800元／平方米)對土地收入進行測算，預計橫琴未來10年土地出讓收入可達717億元，如果算上土地升值的話，這個數字可能突破千億。

規劃中的200米高的甲級寫字樓，是珠海實施總部經濟的一步棋。郭凌勇認為，一批大型企業總部進來之后，金融業也會跟進，就近提供換匯、結算服務。另外，咨詢、培訓、

會計等現代服務業也會進來。香港現代服務業會對珠海形成強力支撐。

改革開放前30年，廣東借道香港走出去，金融危機改變了廣東省外需依賴的經濟格局，粵港澳關系也面臨轉型，現在的香港需要借道廣東開拓國內市場。而珠江東岸的土地容量已達到或超過臨界點。港珠澳大橋的開通，為香港向珠江西岸拓展經濟腹地提供了另一條通道。郭凌勇認為，香港的現代服務業，將更多向土地資源豐富的珠江西岸延伸和輻射。《規劃》設定橫琴現代服務業將占經濟比重75％。

體制創新試驗田

橫琴是國務院批準設立的第三個國家級新區，也是經濟特區的首次擴充。橫琴的加入，使珠海經濟特區面積擴充近一倍。被國務院寄予了“制度創新”的厚望。

澳門大學新校址由于租借給澳門，全封閉管理，由澳門法律管轄，被認為是中央在“制度創新”上率先做出的示范。“橫琴島上將出現一島兩制，”澳門“一國兩制”研究中心主任楊允中對媒體表示，“這是前所未有的制度創新。”

《規劃》中的通關制度創新，就是俗稱的“二線關”。橫琴與澳門問的口岸是“一線管理”，對出入境人員和貨物查驗較松弛，比如貨物進出關只需備案。而橫琴與珠海間的“二線管理”較為嚴格，貨物進出需要報關、報檢。分析人士認為，這一通關模式賦予橫琴一定的“關外”色彩，但終究在“境內關內”，政策突破范圍有限。

“未來的橫琴，有條件成為一個‘準自由港。”中山大學港珠澳研究中心的鄭天祥教授認為，橫琴全島均有望被劃定為比保稅區更優惠的特殊海關區，屆時商家、人流均可在島內享受保稅區政策，這將使橫琴成為內地流動最自由的地區之一。

橫琴的行政機構設置，脫離了中國行政體制的窠臼，外界普遍認為這是最有意義的制度創新。趙振武原先在珠海市海關任職，是這次橫琴新區公選的干部之一，他直言，橫琴新區參照港澳行政機構，只設了10個部門。《規劃》中規定，新區管委會組織機構的原則是“精簡、統一、效能”，并特別指出，橫琴外的行政機構一般不在橫琴設立分支機構，杜絕外界行政干擾。

除了辦公室和黨群工作部，另設8個局(委員會)：統籌發展委員會、產業發展局、財金事務局、公共建設局、社會事業局、交流合作局、行政服務促進局、警務和綜合管理局。趙振武稱，他任職的黨群工作部對應市政府的紀檢、人事、宣傳等16個局。財金事務局和產業發展局，港澳味很濃，令人耳目一新。

“橫琴只有幾千個農業人口，創新行政機構設置阻力很小。”郭凌勇表示，中國在政治和經濟體制改革上進入深水區，橫琴是“新區中的特區，特區中的新區”，外界將橫琴看作“先行先試”的試驗田，而“先行先試”又被看作中國第二輪改革開放的開端。在這個層面上，橫琴在政治體制創新上的實驗意義，可能遠遠大過這個海島蘊藏的經濟價值。