外資角力水改第二波

楊　磊

地方政府熱衷于溢價出賣水權，其根源是地方財政嚴重困難，要對10年間水務改革的經驗教訓進行吸收和反思。

住房和城鄉建設部(以下簡稱“住建部”)城建司和相關行業協會正在擬定新的“水改”思路，目前還沒有成文，不過指導思路是解決“溢價”問題、推行水務資產出讓方式的改革。水改新政將在供水和污水處理兩大領域展開，同時對于外資競購水企，將會制訂嚴格的審查機制等“從嚴”規定。9月10日，是住建部向各地征詢關于市政公用事業改革意見的最后時限，住建部會就各地在市政公用事業方面的改革經驗、問題、監管辦法及價格變動等情況形成一份“市政公用事業改革總體評估”，相關改革政策也會隨之浮出水面。

“新的水改必須強調水務行業的公益性，政府要清楚行業定位，明確改革的方向和目的，供水行業不能市場化，只能引入市場機制，合理解決經營和定價問題。”住建部城市水務專家組專家洪覺民表示，產權改革在有了經營權改革的方向。使供水行業改革在一定程度上演變為產權改革，這種演變使資產權重進一步加大。“市場化改革不能簡單復制到公益性和社會性很強的公用行業，否則就會為有的地方甩包袱將公用事業一賣了之、一改了之的做法創造政策依據。新的水改應該引入市場機制，即以政府為投資主體、責任主體和特許經營主體、價格控制主體，而企業在內部經營機制、資本運作等方面按照市場規律辦事。所有權依然由政府控制，經營權形成適度的市場競爭，從理論和政策上為實現政府控制下的兩權分離創造條件。”

早在5月份國務院就下發通知，要求在建部制訂市政公用事業改革工作方案，清華大學環境系水業政策研究中心主任傅濤表示，“住建部不可能在年底推出當年的改革工作方案，所以新的水改方案應在近期出臺。”

第一輪水改外資異象

新一輪水改急迫推出的背后是市政尤其是水務過度市場化后所產生的嚴重的社會后遺癥，自6月以來，各地紛紛提出提高水價，社會反應很大，“外資已經在第一輪水改期間攻城略地，現在到了最佳收果子時期，但是真能夠放任水價上漲嗎?”中央黨校研究室副主任周天勇分析，在用水問題上，單一的市場調節機制是滿足不了社會的多元需求的。

2002年以來，國家相繼發布如建設部《關于加快我國市政公用行業市場化進程的意見》等多項政策，對包括水務在內的公用事業實行特許經營制度，明確了城市水業改革與推薦市場化為主要方向，自此中國水務市場得以盤活。2004年3月，建設部再發布《市政公用事業特許經營管理辦法》，為外資與國內水廠合資掃清了障礙。在資本自由流動和資源重新組合背景下，政府和資本相互作用，通過兼并和收購，水務行業開始了大整合。

中國水務增長巨大的市場潛力吸引了法國威立雅、蘇伊士、英國泰晤士、德國柏林等外資水務巨頭和以首創股份為代表的大型國企。但是經過了近8年的“角力”，結果是外資企業憑借技術優勢、資金實力，甚至是和當地政府的良好關系，所向披靡，一步一步地完成了每個戰略布局。而國有企業和民營企業屢屢敗走“水場”。但令人疑惑的是，以威立雅為典型代表的外資巨頭，每次的投資額度動輒高出凈資產2至3倍，如此高的溢價收購，難道只表明了外資“高瞻遠矚”地看到中國水務市場未來誘人的利潤嗎?

中國城市經濟學會秘書長劉維新在接受采訪時指出，水務市場本身就具有風險低、回報穩定、利潤相對較高的特點，而一旦外資在某個城市抓住主動權后，必然產生附帶影響，使收益額度出現遞增。“中國城市供水價格及污水處理費標準的普遍偏低，自來水價和污水處理費標準將逐年上調的趨勢是明顯的。中國企業不會看不到這一點。那么，能讓威立雅有如此大的決心和手筆連連攻城拔寨的原因是什么呢?”

傅濤表示，大型水務集團在對城市水務資產收購時能積累深厚的政府資源，不但可以有效通過對水價上漲進程的約定與服務范圍的約定來降低長期投資的風險，而且一旦運作得當，很容易在單個城市或者城市群間形成同類項目的聯動收益，還可能使一些非關聯的投資項目回避競爭機制，獲得預期以外的額外回報。“國際資本通過溢價收購手段獲得國內動輒30至50年的水務投資項目之后，完全可以借助各利，有效途徑獲得短期、中期乃至長期的復合收益。擁有雄厚資金實力、成熟資本運作經驗、強大關聯交易能力和成本轉移經驗的國際水務巨鱷，往往擁有國內水務企業難望項背的高超手腕。”

威立雅水務全球首席執行官安東尼·弗萊羅毫不諱言：“水務行業是一個需要想象力空間的行業，我們對項目的報價通常是我們對一個地區長期經濟活動總量的評估與衡量。”

此外，外資的大量收購最終不可避免地會形成壟斷，進而操控水價。如天津自1997年與威立雅合作起，到2007年的10年間，天津居民生活用水的價格已由每噸0.68元提高到3.40元，水價上漲近5倍。今年天津亦醞釀再次提高水價。地方政府為了實現投資套現，答應招標咨詢中介如能高溢價引進投資，可按溢價比例獲得額外“獎勵”。而為了豐厚的獎勵，招標中介游說于外商和地方政府之間，外商通過添加附加條款溢價收購水權，政府獲得溢價變現收入。而到一定時機，外商控制的水企就會按照相關條款提出“虧損要漲水價”的要求。

目前盛行的BOT等合作模式所涉及的資產回購問題。根據協議，在特許經營期滿后，運營企業一般會通過有償轉讓和無償轉讓的方式，將水務資產移交當地政府。以蘭州項目為例，威立雅與蘭州市政府簽訂的是有償轉讓協議。蘭州市政府最終要從威立雅手上把這些資產買回來。在30年的特許經營期限內，產權的權重和不確定性必將加大，威立雅能把這些資產做到多大，至今沒有也不會有一個確切數字，但可以肯定的是，30年后的威立雅一定會把投資和預期利潤全部收回。

洪覺民表示水務改革爭議比較大的就是產權改革問題。自2002年以來，由地方政府主導的水務改革模式，將水務行業和服務與一般競爭性行業混為一談。地方政府都以賣水務資產和國有股權為改革主要方式，而由于特許經營制度不完善和企業對地方政府不信任，最終也導致了擁有一部分水務公司資產或股權成了特許經營的前提。

模糊不清的水價構成

被外資鉆空子的根源除了地方政府招商引資以及甩包袱的雙重沖動外，中國水價成本的模糊構成也給外資留下了長長的可供公關的尾巴，更何況在高價可以節水的“表面正義”，地方政府很容易和外資一拍即合，反正最終埋單的是傳導鏈條最低端的普通大眾。

根據2004年修訂的《城市供水價格管理辦法》，城市供水價格由供水成本、費用、稅金和利潤構成。成本和費用按國家財政主管部門頒發的《企業財務通則》和《企業會計準則》等有關規定

核定。

其中城市供水成本包括供水生產過程中發生的原水費、電費、原材料費、資產折舊費、修理費、直接工資、水質檢測和監測費以及其他應計入供水成本的直接費用。同時，輸水、配水等環節中的水損可合理計入成本。污水處理成本按管理體制單獨核算。

《辦法》給出的供水企業合理盈利的平均水平是凈資產利潤率的8％～10％。其中，主要靠政府投資的，企業凈資產利潤率不得高于6％；主要靠企業投資的，包括利用貸款、引用外資、發行債券或股票等方式籌資建設供水設施的供水價格，還貸期間凈資產利潤率不得高于12％。還貸期結束后，供水價格應按本條規定的平均凈資產利潤率核定。

“8％～10％的凈資產利潤率很難實現，就我所知，幾乎所有的自來水公司都處于負利潤，它們在整體上都處于虧損狀態。”傅濤表示，如果不找出原因，虧損局面長時間不能得到解決，水價將會因此持續上漲。

“從原水成本來看，主要對應的是水資源費。我國人均水資源占有量只有2200立方米，相當于世界人均水平的1／4，同時年缺水量達400億立方米，近2／3的城市存在不同程度的缺水，所以從節約資源角度來講，可以看作是提高價格的一個因素。”參與新水改征詢意見的北京國融大通財務顧問公司總經理李智慧對記者表示。

李智慧同時還認為，輸配成本也是造成虧損或漲價的原因之一。“加工為成品水后，要將水輸送到居民或者工商企中去，就需要龐大的供水輸配管網，由其產生的輸送線折舊、維護和跑冒滴漏等費用也是運營成本的支出重頭。其中跑冒滴漏造成的水損失多者能達到運送量的40％，也就是說，這些費用最終要攤到用水人身上去。這時就出現了一個問題，這些錢有多少，它們應該由政府財政支出還是由用水人平攤?”

除了這些看得見的漲價因素，傅濤認為還有很多看不見的因素。“其實，自來水公司承擔著很多公共責任。比如自來水公司每年都要幫助公眾廣場灌水，而這些錢國家一般是不會給的，到最后這些錢都要攤到價格上去。諸如此類還有很多，政府沒有公開這些成本，企業也不會公開。”

就在這些基本問題都沒有厘清之前，摸著石頭水改走到了十字路口。

10年前，全國供水企業的虧損面尚不足10％，現今虧損達70％，老百姓也并未從中受惠。水務行業改革，要從行業規律出發，不能盲目推行市場化，更不能搞一刀切。“地方政府通過出售水企，以為可以甩掉包袱，同時變現國有資產，但直接后果是給當地市民和未來政府背上更沉重的負擔。”李智慧表示，由于政企不允地方政府附加給水企大量的不合理成本，如冗員、供水設施過度超前建設和其他不合理費用及為實現招商引資的政績需要，不顧支付能力地引進外資，形成了政府談判、企業埋單的局面。

顯然，第二次水改即將到來，但是方向卻并不明朗。