湖北：調水博弈

劉炎迅　陳曉舒

2000年前后,湖北省政府曾建議南水北調中線工程每調走1立方米補償給湖北省財政2分錢,作為環保資金,以應對未來可能出現的、不可預測的環境問題。但是此建議尚未獲得中央批準。

南水北調工程,這條綿延千里的單行道,“通車”的時間延期5年。

對于終點和沿途的地方來說,這不是個讓人愉快的消息。源源不斷的長江水,對于干旱少雨多風沙的京冀豫而言,等待的時間夠長了。

但是,對于起點——湖北省,這個調水最多的省份,在效率之外,公平也是不能忽略的要素。事實上,他們一直希望通過南水北調工程申請更多的生態補償款,讓南水北調成為一個“南北雙贏、南北兩利”的工程。但始終效果不佳。

繞不開的錢

襄樊學院的張忠旺博士從2002年就開始關注南水北調中線工程,是第一個關注中線對襄樊影響的人。

他寫了一篇文章,名為《南水北調中線工程與襄樊市社會經濟可持續發展研究》,集中闡述了自己對調水可能產生的隱患的擔憂。

襄樊市是湖北省委省政府確定的“省域副中心城市”,是漢江中下游最大的城市。這個城市地處中西部的結合帶,是西部開發開放中的“橋頭堡”。

“漢江流量的增減,對于依賴漢江生存的中游襄樊市影響太大了。”張忠旺說。

襄樊市是湖北省聞名的“旱包子”。其下屬的縣城,分布于漢江沿岸,又是重要的糧食產區,即便沒有南水北調的壓力,沿岸的用水也是呈現出過山車式的起伏。

中線工程實施后,當地實際的用水缺口將越來越大,平均供水保證率將下降三分之一。“調水降低了沿岸地下水位,將影響襄樊城區100多萬人的飲水,”襄樊市襄陽區人大主任靖炳坤說。

飲水問題只是看得見的難題,而調水后對于當地水生資源及漁業經濟的影響更讓靖炳坤痛心。

調水后,水量減少,流量、水位、流速等水文情勢都趨于不利,同時水污染物將增加,魚類的生境將進一步受到不同程度的破壞。靖炳坤說,實施南水北調工程后,襄樊魚類資源初步估計減少1/3以上,天然魚產量減少60%,對襄樊市的漁業經濟影響巨大。

說起南水北調,很多湖北人顯得情緒不高。他們有個很直白的比喻。如同抽血救人,這就是一個無私奉獻的事情。

“很多官員其實對家鄉都是有感情的,他們支持南水北調的原因也比較復雜,并不是一味地討好中央,而是看上了這個工程在近期的大量現實收益和遠期潛在收益。”一位湖北省調水辦的官員說。

南水北調中線的引水方案本來有兩個,一是從長江引水,二是從丹江口引水,而湖北省政府積極支持從丹江口引水。漢江是長江以北最大的支流,丹江口以上為上游,丹江口以下為中下游。

沈曉鯉是湖北省環境科學研究院總工程師。他曾撰寫了《南水北調中線工程漢江中下游區環境影響評價報告》,并上報了國家南水北調辦公室。

該報告明確指出了調水對漢江造成的四個影響。比如調水后,漢江沿岸取水將降低二到三成;漢江中下游水環境容量減少23%;航運受損;漁業養殖受限。

據此,湖北方面提出四項治理工程,希望將其納入南水北調總規劃,并要求得到生態補償。

根據測算,湖北省提出了21億元的生態補償金要求,用于修建漢江中下游污水處理廠等項目,但多次與長江委溝通后,長江委并不同意這一數額,在最終的《南水北調中線一期工程總體規劃》里,這一數額被壓縮為4.39億元。

20世紀90年代,南水北調工程規劃之初,當時工程對漢江中下游可能造成的嚴重影響并沒有引起各界的足夠關注,一個細節是,當時中央僅下撥3000萬給湖北,用于環境治理。

2003年底中線開工,特別是丹江口大壩加高工程啟動后,湖北各地方政府終于坐不住了,他們四處游說,期望中央加大環境治理及提高補償,甚至提出標準要“比照三峽工程”。

3年后,湖北省正式將各地方城市的環境呼聲集結起來,以“環評報告”的形式上報中央。

錢,成為最終一個繞不開的結。

在這個問題上產生矛盾的并非一地。南水北調中線工程,最終目的地是北京,但事實上,另一個主要的受惠者是河南省。

這條全長1277公里的“單行道”,在河南省境內,延展731公里。按照河南省官員們的預想,他們將在這731公里上開出39處用水口,42座城市等待著遠道而來的長江水。中線一期工程,95億立方米的長江水北上,在到達北京之前,河南省將截流37.69億立方米。這遠遠大于北京最終享用的10億立方米。

在河南境內,南水北調的工程線路比湖北長,收獲中央財政的支持力度也大,這讓一些湖北省的官員有些不平衡。在他們看來,整個南水北調起關鍵作用的是湖北,是調水之源。一位當地官員對《中國新聞周刊》說。

國務院南水北調辦公室主任張基堯在接受央視采訪時稱,中線通水時間推遲,主要是影響工程建設的許多經濟社會因素發生了變化,“由于國家政策調整、物價上漲以及南水北調投資結構變化,工程整體投資有較大增加,需要中央研究決策”。

根據最初的預算,中線和東線加起來的總預算是2000億元,而最新的規劃則增加了整整500億元,僅中線工程就需要追加將近400億元的投資。

按照工程總體規劃,中央預算內撥款或中央國債安排占工程總投資的20%,提高受水6省市城市水價建立的南水北調工程建設基金占35%,銀行貸款占45%。

根據“國調辦”公布的消息,到2009年4月,中、東線一期工程累計下達投資538.7億元,其中中央投資270.7億元,基金79.9億元,貸款198.1億元。國家投資已超過50%。

南水北調辦一位不愿具名的官員稱,工程投資額的調整方案雖然獲得了國務院南水北調建委會研究批準,但還需要由國家發改委和財政部協商解決。這么大的追加投資,如何在中央和地方之間協調,將是個很大的難題。

“千載難逢的機遇”

回顧南水北調中線工程的規劃史,對于選擇調引丹江口的漢江水,當年湖北省是積極推動的。

這其中主要有兩方面的考慮:一是丹江口大壩加高,可以解決湖北省此前的老大難。二是調水補償可以讓這個中部省份實現翻身。

丹江口大壩加高,這是湖北省支持南水北調的最大原因。

1958年丹江口大壩興建之初,大壩設計水位為170米。當時由于3年自然災害,國家手緊,于是只建到157米就停下了。未達到設計水位的丹江口水庫,防洪能力大大下降,從設計防御50年一遇到最終只能維持10年一遇。

2003年洪水,未消減洪峰,丹江口水庫差點發生溢洪。而且因為始終有洪水的威脅,整個漢江中下游地區多年來不敢布局大型工業,產業結構一直以農業為主。

因此,丹江口水庫成為制約下游江漢平原發展的瓶頸。湖北省從上世紀80年代以來,就多次向中央提出加高丹江口大壩高度,甚至提出由地方財政安排最多20億的建設資金。

但這一預想始終沒有實現。

丹江口加壩170米并非容易。該省一位水利專家告訴記者,單單大壩加高不只是問題,頂多20多個億,但丹江口大壩加高須移民32.8萬人,移民費用至少是240億,這些移民中涉及一半河南人口,湖北省的財政自然顧慮重重。

湖北省南水北調局局長吳克剛說,丹江口水庫大壩加高也就增加了它的水容量,這是南水北調中線建設的關鍵控制性工程。加壩既能增加向北調水的保證,又能對漢江流域水資源時空分配不均的狀況進行有效調節。

2003年南水北調中線開工,這個問題再度被湖北省提了出來。2003年11月以來,湖北省政府專門向中央行文,支持大壩按正常蓄水位170米高程加高,省調水辦等部門將力爭“170方案”擺在各項工作之首。

在此期間,湖北省政府曾向國家提出調水之后的補償問題,但顧慮影響“170方案”上馬,很快又不提了。

最后,經過一年論證。國務院確定按“170方案”加高丹江口大壩。湖北省調水--力、在有關材料里寫道:“這標志著我省根本利益得到了維護,確實來之不易。”

防洪效益在湖北,而淹沒受損集中在河南,如果沒有南水北調工程國家撥款解決移民和調水給河南補償,河南不會同意。

大壩高與低的博弈只是湖北省一系列行動的一個表現。事實上,在當地官方的表述中,南水北調是“千載難逢的機遇”,必須“抓住”。

怎么抓?這是一個需要爭取的過程。

據《中國新聞周刊》了解,針對南水北調工程,湖北省委、省政府已經確定了34個“抓機遇促發展”項目,將目標任務、工作責任分解落實到省直有關部門和有關市縣。經過近兩年的努力,已落實項目37個,超過原定項目數3個。項目范圍擴展到防洪、節水灌溉、城市供水等領域。

“要趁勢而上。”這是湖北省的基調。

補償的盲區

“近期國家的生態補償分為三塊:一是水土保持,國家財政轉移支付出50%,2008年是10億多。二是生態補償,這一部分湖北拿到3.07億元,陜西是10億多,河南6000萬。庫區一個縣一年能補4000萬到5000萬元。第三部分是庫區的經濟發展規劃,這部分資金都還在申請。”襄樊市襄陽區人大主任靖炳坤說。

補償主要包括四項工程:引江濟漢、興隆梯度開發、部分閘站改造和局部航道整治。這四項最終被納入國務院《南水北調中線一期工程總體規劃》中。

然而,漢江中游的襄樊單單被遺忘了。襄樊處在丹江口水庫南水北調中線水源區(丹江口市)以下、引江濟漢(潛江市)以上。

“我們不要求多,只要壩下和壩上的補償是一樣的。”湖北省南水北調辦規劃處處長李靜對《中國新聞周刊》說,河南省屬于丹江口水庫的壩上,湖北省除了壩區丹江口,其余在丹江口水庫壩下。

壩上是由國家拿錢。搞治理。壩下則是中央只補貼,地方出大頭。

襄樊市水務局總工程師楊心義對《中國新聞周刊》說,襄樊市一直以來向上級申請補貼,對壩上、壩下的不同待遇相當不滿。

根據《南水北調中線工程總體規劃》,國家的補償方案和優惠政策主要集中在丹江口庫區和漢江下游。丹江口水庫大壩加高后,庫區周邊地區的供水保證率反而得到了提高,水資源保護、水土保持項目納入國家補償范圍,下游有引江濟漢工程,也解決了水源不足問題。

而“我市恰恰是水源‘貢獻區,是損失最直接、程度最大的‘影響區,但又是國家補償的‘盲區‘遺忘區。”楊心義說。“過去圍繞國家大局,我們沒有怨言,說水該調就調,但調水對漢江中下游造成了很大影響,而且這部分國家的補償并不多,這個對襄樊影響很大。……針對下游有興隆電站和引江濟漢工程。對下游補償還多一些,就襄樊正好處在中下游地區,最為尷尬。”

2009年元月份,身為襄陽區人大主任的靖炳坤,提出了針對襄樊市生態補貼的提案。他是第一個在人大層面訴諸補貼要求的人。當年6月,湖北省南水北調辦對此做了答復。

“答復還是蠻好,畢竟高度重視,都在研究,在行動,在制定補償,所以我們就很滿意。畢竟是在這方面關注重視。”靖炳坤說。

但癥結還在錢上。

當年,湖北省申請生態治理款21.57億元,但最后批下來的卻只有4.39億元。這筆錢不可能滿足漢江中下游生態環境保護的全部需求。如何分這一杯“羹”自然就顯得備受關注。

因為補償不能完全如愿,在南水北調問題上,湖北省的很多城市和襄樊一樣,憂慮的同時暗中展開博弈。

這種博弈體現在對自有水源的保護和補償的爭取上,面對前來采訪的記者,襄樊市水務局不放過任何一次表達的機會。他們對《中國新聞周刊》說,計劃總投資117.9764,億元,這也是對上申請的補償款。

“補償不到位,調水就很難真正意義上成功,這還需要我們繼續爭取。”靖炳坤說。

“四大補償工程屬于公益性質的工程。基本上不具有‘造血功能,將來建成后,它們未來的運行費用由誰來埋單?”武漢大學水利水電學院一位不愿透露姓名的教授這樣說,“建立長期的補償機制,這是需要解決的體制問題之一。”

“即使沒有南水北調,四大補償工程湖北遲早也要自己建設,而目前,除了四大工程建設資金以及中央財政的4.39億元環保資金,湖北省沒有參與到長期的利益分配機制中,”湖北省政府人士稱,“比如,在南水北調中線水源公司中沒有股份。”

南水北調中線水源有限責任公司由水利部于2004,年8月組建,公司領導班子委托長江水利委員會黨組管理。公司屬正司(局)級單位,作為南水北調中線水源工程建設的項目法人。按照湖北省的預想這個機構最終將在實現調水后獲得長期收益。

2000年前后,湖北省政府曾建議南水北調中線工程每調走1立方米補償給湖北省財政2分錢,作為環保資金,已應對未來可能出現的、不可預測的環境問題。但是尚未獲得中央批準。

“憲法規定水資源全民所有,那么,湖北該不該拿南水北調的收益?目前我國法律在這方面是空白的。”上述武漢大學水利水電學院教授說。