轉型期職業福利失序問題及發展規制

楊艷東

中圖分類號:C913.7 文獻標識碼:A

內容摘要:在向市場經濟的轉型過程中,我國不同行業的職業福利差距加大,且失序現象已明顯存在:一方面是某些壟斷行業憑借特權享受著超高福利,另一方面是一些非正規就業領域的勞動者職業福利嚴重缺失。職業福利失序不但有悖于按勞分配的基本原則、破壞社會公平,會擾亂職業聲望的正常排序,誤導擇業傾向,對社會經濟健康發展產生不利的影響。因此,政府決策和管理部門有必要加強對職業福利的規制和監管,以保證其合理有序地發展。

關鍵詞:職業福利 失序 政府規制

在從計劃經濟向市場經濟的轉型中,收入差距的不斷增大已經成為備受關注的社會問題,構成差距的主要因素不但包括工資性收入,還包括福利性收入。職業福利作為勞動報酬的一部分,屬于收入的初次分配,在勞動者薪酬所得中占有越來越大的比重。我國的職業福利已經從計劃經濟時期的“平均化”走向了更加追求效率的“差異化”道路,在當前市場經濟發育尚不成熟、競爭尚不充分的轉型階段,行業、單位間的職業福利差距出現了不合理的傾向,破壞了主流分配秩序,影響了社會公平。如何抑制職業福利失序的繼續加劇,保證職業福利功能的有效發揮,是收入分配制度改革中一個不容忽視的問題。

職業福利的構成與特性

職業福利是指雇傭方支付給員工的除工資之外的間接報酬,又被稱為員工福利或機構福利。在當今社會中,根據福利的提供主體不同,可以劃分為三種類型:一種是由政府面向全體社會成員提供的公共福利;第二種是由雇主向本企業員工及其家屬提供的職業福利;第三種是由社會福利機構為特殊群體提供的救濟性社會福利。其中職業福利是與勞動者密切相關的主要福利形式。

現代職業福利源于19世紀初期西歐工業化國家的勞工保護措施,從最初由雇主提供的“小額優惠”(fringe benefits)發展為員工法定收入的一部分,歷經了大約兩百年的演變。在現代社會保障制度建立之前,職業福利已經開始為勞動者提供工傷、養老和風險預防的保障。如今,職業福利不僅是社會生活中主要的福利形式之一,而且成為經濟全球化時代各國企業展開人力資源競爭的重要手段,一些有實力的企業紛紛制定出種類豐富、形式多樣的職業福利項目,以吸引和搶奪優秀員工。無論形式如何變化,企業提供福利的主要動機都是一致的,即激勵員工工作士氣、營造和諧勞動關系,歸根結底是為了追求更高的效益。

在我國,職業福利通常是指行業和機構為滿足職工物質文化生活需要,保證職工一定生活質量而提供的工資以外的津貼、設施和服務等各種福利項目。依據與國家強制性法令的關系可以分為兩個層次,一層稱為法定福利(或強制性福利),包括各類社會保險和法定休假等強制性福利內容,是職業福利的基本層次;另一層稱為非法定福利(或自愿性福利),是雇傭方根據自身條件和需要有目的、自主地為員工提供的補充福利,是職業福利的較高層次。不同行業、機構之間職業福利的差異性主要體現在非法定福利方面。

計劃經濟時期,我國的職業福利制度秉承平均主義傾向,各類公有制單位基本都是依照國家的統一規定舉辦職工福利,單位自主性的福利項目很少,因此不同行業間的職業福利水平差別不大。向市場經濟轉型以后,企業擁有了較大的經營和用人自主權,得以根據企業效益自辦福利,自行設計員工的非法定福利項目。不同行業不同機構間的職業福利逐漸顯示出較大的差異性。隨著多種所有制形式經濟主體的增多,公有、私營、外資等不同性質企業間的職業福利差距更是明顯,福利水平出現了分化。

從內容上看,職業福利是職工工資外所得的間接收入,福利多少、何時發放、如何實施,都可以由雇傭方自行決定,因此具有不定期、不定量、多樣化和靈活性等特點。職業福利的差異性,不僅表現在不同行業、不同機構之間,甚至同一機構的不同部門、不同成員之間也不盡相同。這種差異性和多樣化正是公共福利所不具備的,滿足了不同層次、不同愿望的人對福利的不同需求。

從性質上看,職業福利是企業付給員工的勞動報酬的一部分,屬于收入的第一次分配,是人力資源激勵的手段。與關注公平為宗旨的公共福利和救濟性社會福利相比,職業福利最根本的特性在于其目標的自利性——追求本機構工作效率的最大化。職業福利取自于企業的利潤所得,這就決定了任何企業在提供職業福利時,都會基于本企業的成本/收益比較來考慮福利的水平,不可能超出企業支付能力而無節制地提供。因此,職業福利的本質是企業運營成本的一部分,合理的職業福利應該與勞動能力高低和貢獻大小成正比。

轉型期職業福利失序狀況及其危害

所謂職業福利失序,是指行業或雇主在為員工提供職業福利待遇時,沒有基于本企業的成本/收益比較來考慮福利的水平,違背福利與收益的正向關系;或者不同職業間的福利差距不依社會貢獻大小排序,有悖于按勞分配原則,造成少勞多得或是多勞少得的不合理局面。目前我國職業福利失序主要表現為兩類現象:一是某些掌握公共資源的行業背離成本收益規則濫發福利,即民眾所指的“福利腐敗”問題大行其道;二是某些私營企業主或非正規就業領域為勞動者提供的福利項目過少,甚至連基本的法定福利都不能保證,使這些領域的勞動者陷于嚴重的“福利缺失”。職業福利失序的這兩類表現明顯違背了合理的薪酬秩序,破壞了社會公平,使得收入差距和貧富分化問題進一步加劇,并將帶來一系列不良社會影響。

(一)福利腐敗現象嚴重

所謂“福利腐敗”,是指一些壟斷性行業將自己掌握的行業資源無償或者廉價地向本行業的職工和家屬提供,在“福利”名義下形成的行業腐敗現象。多年以來,我國壟斷行業灰色“福利腐敗”的存在已是普遍現象,在電力、燃氣、電信、公交、供水、鐵路、民航、醫院、有線電視等壟斷性行業內由來已久:即使一些花錢的服務,本系統職工也可享受內部價,與系統外消費者存在極大差距。

壟斷行業的單位內部福利之所以被稱為“福利腐敗”,不在于福利的豐厚,而在于福利的來源——這些表面上屬于內部的“免費午餐”,實際上是侵蝕了本屬于全民的公共資源,最終都會變成公共產品或服務成本轉嫁到政府和公眾頭上,由政府和公眾埋單;這些行業甚至通過提高壟斷價格,讓社會來背負其福利開支。因此,壟斷行業的這類福利實質上是一種變質的職業福利,不僅與企業績效無關,而且有悖于按勞分配的原則,破壞了職業福利的正常秩序,造成了福利過度。

(二)非正規就業領域職業福利的嚴重缺失

我國非正規就業領域的從業人員主要是農民工、城鎮下崗和失業人員、個體從業人員、離退休再就業人員、自由職業者等。由于非正規就業的勞動關系特點,國家對這部分從業群體的社會保障覆蓋還不到位,而這類就業領域的職業福利水平也是最低的。大多數非正規從業人員很少享受到雇主提供的職業福利,除了其中自雇人員和部分自由職業者有其自身的原因之外,更多此類勞動者職業福利的缺失源于雇主的自利性和勞動保障法規制定執行的不力。由于缺乏有效的規制,很多非正規部門的雇主連國家強制性職業福利項目都不能依法為從業人員提供,更談不上自愿性福利的提供了。實際上,即使是在正規部門里工作的非正式雇傭人員,也大多不能和同崗位的正式工作人員享有同等的福利待遇。

當前,從勞動貢獻的角度來說,這些非正規就業人員為城市發展和社會財富所創造的價值是不容低估的;然而,從收入角度上說,這一群體得到的勞動回報實際上遠低于他們為社會所作的貢獻。這一現象同樣違背了多勞多得的分配秩序。

(三)職業福利失序的社會危害

1.進一步擴大收入差距,加劇貧富分化。我國現階段的分配體系中,薪酬收入越高,其福利水平也越高,由此導致高收入者高福利,低收入者低福利。近幾年的工資改革表明,基本工資高的人群,享受的住房、醫療、養老金等各項福利補貼都比基本工資低的人群所得更多。據統計,電力、電信、金融、保險、水電氣供應、煙草等行業職工的平均工資是其他行業職工平均工資的2~3倍,如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異,實際收入差距可能在5~10倍之間。

現行的國家法規政策對不合理的職業福利待遇及其不合理差距尚無具體的干預措施,使某些企業得以隨意增減員工福利。現實中,出現了職業福利的“馬太效應”,享有高福利的階層福利水平只能升不能降,而福利缺失的階層連基本的保障都難以維持。如此一來,社會各階層的實際收入差距將進一步加大,貧富分化也將繼續加劇。

2.有悖于按勞分配的基本原則,破壞社會公平環境。中共十七大報告中明確指出,我國社會主義市場經濟實行的是按勞分配為主體的分配制度,勞動、資本、技術、管理等各生產要素按貢獻參與分配,把提高效率同促進社會公平結合起來,初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系。

職業福利作為勞動收入的一部分,同樣應堅持按貢獻分配的原則。然而當前的職業福利失序現象中,職業福利的分配越來越多地表現為與貢獻大小無關,甚至與企業盈利多少無關,卻與行業地位、資源優勢、特殊權力等非貢獻因素密切相關,一些壟斷企業頂著虧損的帽子大搞福利的不合理現象,明顯違背了基本的分配原則,動搖了按勞取酬的價值觀念,違背了社會公平。同時,一些非正規就業領域的勞動者付出了大量的勞動卻難以享受到等價的福利待遇,收入的多少同樣不體現個人貢獻。長此以往,難免使這些群體對社會公平產生懷疑,甚至對社會制度產生不滿。因此,職業福利的失序將成為危害社會穩定的一個隱患。

3.擾亂了職業聲望的正常排序,誤導擇業傾向。通常情況下,職業聲望高低及其排序應以其在促進經濟健康發展和社會進步中的作用為依據。職業聲望位序的正常變動有利于引導求職者結合社會需要選擇職業。在普通勞動者心目中,職業福利是衡量職業聲望的一項重要因素。在擇業時,福利高、待遇好的職業自然會對求職者產生更強的吸引力。

而一旦職業福利出現失序狀況,就會對擇業者造成錯誤的導向。這種誤導對解決我國近年來的就業難問題有害無益。近幾年國內勞動力市場還出現了如此的尷尬局面:一方面有大量的高校畢業生找不到工作,另一方面有些單位亟待用人卻招不來;一些社會急需的崗位如社會工作、技術服務等,遭到大學生的冷遇;而一些福利好的公共部門的招聘門檻已被趨之若鶩的求職者抬高到不相宜的地步。

問題的癥結就在于職業福利的不合理差距和排序,一些對社會發展、生產力進步更有意義的職業在待遇上反而不如那些靠壟斷特權獲得利益的行業,擾亂了職業聲望的正常排序。這種狀況長期發展下去,勢必改變人們心目中的擇業價值觀,并會造成大量優質人力資源的低效率配置。

4.福利腐敗吞噬了社會公共資源,影響了經濟發展的效率。我國當前存在福利腐敗的行業主要是擔負提供公共物品或服務的壟斷性部門。從歸屬上說,這些部門資產的所有權屬于國家,其利潤應歸于全體國民,然而這些利潤卻被壟斷部門以各種方式截留,用于提高內部福利。對他們而言,經營成績的好壞、盈虧與否這些都是事關國家的大事,而工資、福利是涉及自己切身利益的。因此,中國的壟斷行業已經形成集團利益,表現為虧損上的不負責任和福利上的沒有節制,這些部門可以憑借其壟斷特權自行制定高于市場均衡機制的價格,將高福利的成本轉嫁給了社會,使行業外公眾不得不支付更高的價格購買這些公共產品,加重了公眾的生活負擔,實質上降低了國民福利。并且,壟斷企業的虧損大多源于經營管理不善,企業的福利待遇與GDP增長嚴重脫節。從更深層次看,行業性的福利腐敗導致國家產業發展的體制性改革難以推進,從而也就降低、減弱乃至摧毀國家經濟的競爭優勢,妨礙了經濟效率的提高。

對職業福利的發展規制及政策建議

現階段,我國仍處于從計劃經濟向市場經濟的轉型過程中,由于市場發育的不成熟和競爭的不充分,壟斷行業的福利腐敗短期內難以遏制;金融危機的蔓延和私營經濟的低成本追求,使非正規就業者的福利缺失也暫時難以改善,這將使職業福利失序成為轉型期內長期存在的一個特殊問題。雖然職業福利對社會發展具有很多積極作用,但如果不對其實施政策的引導和制度的約束,任憑其失序狀態持續發展下去,不僅不能保證其良性功能的有效發揮,反而會給社會和諧帶來危害。因此,我國勞動保障及行政管理部門應對這一問題盡快重視起來,從以下幾方面加強對職業福利的規范和監管,以保證職業福利的有序發展。

盡快制定與職業福利有關的法規政策,完善勞動保障法律體系中的薪酬福利規范細則。我國《勞動合同法》第十七條雖然規定了勞動合同應當具備的基本條款,如“工作時間和休息休假;勞動報酬;社會保險;勞動保護、勞動條件和職業危害防護”等項內容,但缺乏職業福利的專門細則,對違反規定也沒有明確的處罰辦法,難以保證用人單位對勞動福利法規的真正執行,因此建議立法部門繼續加強此類法規的研討,進一步細化勞動保障法規中有關職業福利的可操作性制度條款,明確雇主應承擔的責任。

勞動保障監察部門應擴充執法隊伍,嚴格執法力度。保證切實貫徹《勞動保障監察條例》,加強對雇傭方的監督審查;尤其要強化對非正規就業領域的監察,保證雇主依照《勞動合同法》的規定與雇員簽訂正式勞動合同,明確雇員的勞動報酬和福利待遇,使不同雇傭性質的勞動者都能享有法定的職業福利保障。

深化收入分配制度改革,調整收入差距。這不僅要著力于調整顯性的工資收入部分,而且要使職業福利這一隱性收入部分更趨于公開化、合理化。在公共服務領域擴大市場競爭,避免壟斷行業的資源獨占和利益專享,加強對超高福利企業的財務審計,對不合理福利分配征收高額稅收。

加強工會組織建設,充分發揮工會在私營、外資企業的作用。通過組織集體談判、勞資協商等方式,維護勞動者的合法保障權益,保證勞動者職業福利水平得到不斷改善;同時,基層工會組織還應保障那些在正規部門里工作的非正式雇傭人員的福利權益不受排斥。

推行積極的就業政策,通過調整稅收優惠政策,鼓勵雇傭方為勞動者提供自愿性職業福利項目,改善員工福利水平,引導雇傭方在職業福利的內容中增加在職培訓和職業技能教育等項目的比例;通過輿論宣傳和榮譽獎勵,激勵企業提高員工人力資本的積極性,強化企業作為社會福利承擔者的角色意識和責任感。

總之,職業福利社會功能的正常發揮不僅有賴于相關政策制度的制定,還有賴于勞動保障部門有效的審查、監管和執法機關對職業福利的協調規范,也有賴于社會整體意識的提高和輿論的監督,只有通過多種途徑的共同治理,才能保證職業福利的合理有序發展。

參考文獻:

1.楊宜勇等.收入分配體制改革攻堅[M].中國水利水電出版社,2005

2.胡鞍鋼,過勇.從壟斷市場到競爭市場:深刻的社會變革[J].改革,2002(1)

3.李郁.非正規就業概念的界定及對策[J].武漢理工大學學報,2005(16)

4.劉世錦,馮飛等.壟斷性行業改革攻堅[M].中國水利水電出版社,2006