象牙塔為何變身“蛀蟲塔”？

王　婧

武漢大學兩名正廳級官員因涉嫌在基建工程中巨額受賄被捕,讓“象牙塔”在公眾心目中清水衙門的形象轟然坍塌。

與武大腐敗案被曝光的同一天,廣東湛江師范學院院長、黨委副書記郭澤深在學校基建、財務等方面涉嫌存在經濟問題,被當地公安機關刑事拘留。4天后,又爆出武漢科技學院院長張建剛、副院長王志貴因涉嫌基建腐敗被“雙規”。

這只是高校基建腐敗的“冰山一角”。以武漢市武昌區為例——該區檢察院反貪局局長劉群在2009年5月接受媒體采訪時曾表示,因為在基建等領域“潛規則”大行其道,武昌區的8所部屬院校中,只有一所院校沒有人被司法調查。

象牙塔為何變身“蛀蟲塔”?在接受《中國新聞周刊》記者采訪時,清華大學建設管理系工程管理研究所副所長鄧曉梅表示,“高校基建腐敗與其他的基建腐敗存在著80%的共性,即在基建的各個環節都存在腐敗的可能,但也存在著一些獨特性。”

“高校成為封閉的小社會”——9年來一直研究工程建設領域腐敗預防的鄧曉梅用這句話來詮釋她所指的“獨特性”。

溫床:高校的超常規發展

2001年8月,《中國新聞周刊》曾發表《腐敗新災區:高校》一文,分析高校腐敗的發生、蔓延經歷了三個階段:20世紀90年代初期的萌芽,90年代中期的發展,以及90年代末開始大面積爆發。

7年后,南京工業大學基建處辦公室主任孫義分析了中國高校基建部門100份犯罪樣本,從數據上印證了《中國新聞周刊》關于20世紀90年代末高校腐敗大面積爆發的觀點——1999年,南京市高校基建部門職務犯罪僅1件;2000年猛升至4件;2001年又翻番為8件;2002年頭3個月就查辦8件??

高校腐敗為何從90年代末開始大面積爆發?“高校腐敗多發生于體制改革啟動之際。”在孫義的論文中,他如是總結。

1999年開始的大學擴招是中國教育史上的一件大事。當時,中國的高等教育毛入學率在5%左右,遠低于發達國家80%左右的水平。而從1999年開始,高校開始超常規發展。1998年,全國高校的招生人數為180萬,到了2005年飆升至530萬人——擴大了近3倍。

與招生人數同步增長的,是高校硬件設施的大幅度跟進。“從1998年到2005年4月,平均每年新建校舍300萬平方米,大多數學校每年完成的基建工作量都在20萬至30萬平方米之間。新建、改建的學生宿舍和學生食堂的面積超過了過去50年的總和。”教育部原副部長張保慶在一次研討會上稱。

自擴招至2001年起的3年間,中國政府累計投入資金70多億元。但這筆資金對擴張中的中國高校而言無異于杯水車薪。如果按照當前北京大學約有3萬學生計算,當年擴招的規模,需要在中國再建120所北京大學。而在短期內出現如此巨量基建項目,無疑為高校基建部門提供了腐敗的“溫床”。

同時,1998年《教育法》和《高等教育法》頒布,明確了高校應“按照章程自主管理”,高校自主權得到了法律上的確認。

據某高校基建處的一名員工回憶,從1998年到2006年之間該省發展改革委員會、教育廳對該校立項的批復上都會有“資金自籌”字樣。而“資金自籌”也從那時起,逐漸取代了“政府投資”,成為高校最重要的資金來源。以武漢大學為例,2008年武漢大學基建投資計劃共計15大項,其中國家預算投資1820萬元,學校自籌7825萬元,自籌資金是政府投資的4倍還要多。

對于“資金自籌”,北京某高校基建處一名員工解讀——“言下之意,項目我批,但從哪里出錢我不管,至于如何用錢那就更不好管了。”

根源:一把手權力集中

在高校擴張的幾年間,學校基建部門忙碌了起來。“以前就管零星的修建,偶爾有稍大一點的項目。但那幾年不一樣了,很多項目甚至是同時上馬。”鄧曉梅說,“對高校基建部門的人來說,項目管理的要求提高了。”

這個時期,高校的基建部門多采取了矩陣式的管理模式。以武漢大學為例,基建管理部由部長總負責,下設機構為部辦公室、校園建設規劃與土地管理辦公室、基建項目管理辦公室、項目投資與預決算辦公室、技術管理辦公室,然后由各辦公室配合同時完成幾個項目。

孫義認為:這一模式存在著天然的缺陷——部長擁有計劃審批權、合同簽訂權、付款批準權、決算結算審批權、工程分包審批權等等。由于所有職能科室都設在基建部門,基建處長有權干涉、決定一切基建業務流程,權力過于集中。 “這種管理模式是基建領域通用的,如果說有問題,那也是基建腐敗的共性所在,就像招投標制度的各個環節都可能存在腐敗一樣。”鄧曉梅表示。

而高校的基建腐敗的“個性”,很大程度上源于部門的基層人員素質不夠高。

鄧曉梅曾經考察過北京奧運場館的基建項目管理,高校和政府分別承擔其中一部分場館的建設,鄧曉梅印象頗為深刻的是,“當時高校自管的基建項目和由北京2008工程建設指揮部集中管理的基建項目相比管理水平有明顯差距。”她說。這是因為政府設置的集中式專業管理機構有條件從全社會聚合起“精兵強將”來管理項目,但高校主要還是只在學校范圍內找一些懂基建的人來做項目,甚至有的就是普通老師兼職,時間精力投入和專業化水準都難以有保障。

鄧曉梅分析說,“具體操辦人員的專業化能力對預防腐敗也是有相當大的作用的。比如負責采購的人,如果他不是很清楚兩個東西究竟哪個對項目更好,當領導作出錯誤決定的時候,他就沒有辦法從專業角度去反駁,去讓領導清楚了解錯誤決定的風險后果。而本著誰做決定誰擔責任的原則,他們更不愿意去承擔做決定的風險。這就使得一把手的權力過大。”

比如在阜陽師范學院,盡管每一個工程都要走招投標程序,但時任阜陽師范學院黨委副書記、院長的張登歧利用分管新校區建設的職務便利,“想讓哪家建筑單位入圍就入圍,想給誰打多少印象分就打多少分,傾向于誰中標誰就能中標,少有人能提出不同意見”,最終因受賄50余萬元而被判刑。

在孫義調查的100名高校基建部門犯罪人員中,原任單位或部門“一把手”(起決策作用的分管基建校領導、基建處長、其他部門正職負責人)的為75人,占到總人數的3/4,其中,原任正廳級職務的為12人。

膨脹:監管的空白

根據孫義的調查統計,高校基建犯罪人員從初次犯罪到被查處為止,犯罪持續時間最長的為12年以上,平均持續時間為4.56年。人均犯罪次數為11.47次,最多的達74次。

此次武大腐敗案,如果從2000年修建校外公寓時算起,至今已有9年時間。而根據媒體報道,此前不斷有人檢舉,但都沒有確鑿的證據。更有甚者,今年5月在相關部門調查武大基建工程腐敗案時,陳昭方、龍小樂兩人被“圈定”。可在接下來的6月24日的“全校干部大會”上,校黨委書記卻宣讀了來自教育部的文件——《教育部關于陳昭方等職務任免的通知》,任命陳昭方等為武漢大學常務副校長(正廳級)。

類似于這樣“帶病提拔”的狀況,在孫義調查的100人中,在平均持續4年半的犯罪持續期內,沒有一個人因為實施犯罪行為而職務下降,相反還有32人因為“工作實績突出”得到提拔重用,接近總人數的1/3。

要發現高校基建領域的腐敗為何會如此之難?除去龍小樂這樣的人有很強的反偵查能力之外,在監管上也存在著諸多不完善。

孫義表示,高校紀檢審的干部對基建管理——尤其是工程技術及預決算等方面,并不在行。盡管他們也全程參與項目建設的全過程,但所起到的作用“往往是形式大于內容”。譬如工程招標,由于并不懂得工程預算等方面的專門知識,因此也就不能發現評標過程中黑箱交易;由于沒有工程專業技術知識,對于現場簽證的必要性不能把握,由此也就不能發現可能產生的各種作弊行為等。

而鄧曉梅則表示,由于高校項目很少外部審計,而內部的審計部門、會計部門與基建部門都同屬于一個學校,又都由校領導主管;大家相互之間是“抬頭不見低頭見”,對上級領導則更難以有約束,因此內部審計的獨立性很難得到切實保證。

按照高校自主管理原則,對于上述問題,加強校內民主監督或許可以彌補其不足。但實踐中,高校的教職員工由于對基建不能深入其中,教代會以及校務公開等監督也沒有真正形成氣候。在對武漢大學的采訪中,《中國新聞周刊》記者接觸到的多名教師均認為,教代會難以發揮大的作用。“你給我各部門的財務報表,我也看不明白。最好是能給我提供一份由獨立的第三方審計機構的審計結果報告。”一名教師代表如是陳述教工代表的監督權的實際缺乏。

高校之外,主管部門則“鞭長莫及”。比如對武漢地區教育部所屬高校,以及在十堰、恩施等武漢外市州的省教育廳所屬高校,當地教育、財政部門“既管不了它的帽子,又管不了它的票子”。即使是對省屬高校,湖北省省財政廳行政事業單位資產管理處處長周學武也曾對媒體坦陳,過去主要只管其經費的劃撥,報表的審核等,至于高校怎么“花錢”,主要靠高校自主管理。“因為高校經費來源是多渠道的,不光是財政撥款,所以許多不必經國庫集中支付這一關”。

頑疾:改革滯后

事實上,教育部對高校的基建腐敗知根知底。

2008年,中紀委、教育部、監察部就聯合出臺高校反腐倡廉政策,對高校反腐倡廉工作首次作出明確規定。2009年4月,教育部制定的《高等學校信息公開實施辦法(征求意見稿)》開始征求意見。根據此辦法,包括高校重大改革與決策、物資設備采購等被列入高校須向學校內部或社會公開的信息內容。同時,教育部直屬基建處還成立了“高校基建監管體系調研組”,開始就高校基建監管工作情況開展調研。

武大腐敗案案發后,教育部開展了工程建設領域突出問題專項治理工作視頻會。會上,教育部黨組副書記、副部長袁貴仁介紹,教育系統工程建設專項治理工作自今年9月開始,至2011年5月基本結束。各單位要“嚴肅查處違紀違法案件”。

“高校基建腐敗牽涉到大學城內80%以上的高校。對基建引發的腐敗,政府和司法部門想了很多方法,但沒有收到滿意效果。”一位參與多起高校腐敗案偵查的檢察官說。

鄧曉梅認為,這是因為“高校自身缺乏對反腐敗的關注,相關改革滯后于社會”。原因又在于,反腐敗相對于高校的教學科研任務而言顯然是副業,得不到應有重視;而“高校辦社會”,自己各項基建、會計、審計、紀檢監督等職能一應俱全,外部專業化的工程管理和監督審計力量也很難插手到高校內部,這就造成高校在反腐敗的相關制度化建設問題上嚴重滯后。

如從2000年《招投標法》實施以來。全國各地幾乎所有省市都建設了網上招投標信息平臺和有形建筑市場,這對于減少招投標環節的腐敗是一項重要的制度建設。社會項目——凡屬法定招標范圍的,幾乎都必須要進入有形建筑市場,招標公告都在網上招投標信息平臺上發布,這就使眾多的市場主體都有機會公平參加招標項目的競爭,減少了招投標中的暗箱操作。但由于高校自成小社會,尤其是類似于武漢大學這樣的部屬高校,其招投標信息,甚至不用經過當地的招投標中心,而只是在自己學校的網站上發布,這使得《招投標法》的威力到了高校就大打折扣。

政府的基建工程制度,這些年也有不少成功的探索。鄧曉梅介紹,比如深圳市政府設立了建筑工務署,撤銷各部門的基建辦、項目辦,收回相應的權力,所有政府投資工程項目由建筑工務署負責操辦。工務署的設立使政府工程管理的專業化水準得到了極大提高,并使各種外部監管力量得到了有的放矢的集中利用,政府工程的監督力度得到了極大的增強。在工務署運行的前3年,即為深圳市政府節省建設資金20多億元。“一是人員素質高,二是所有的人都在盯著工務署怎樣花錢,這種高聚焦的監管力度,使得他們很難出現腐敗。這也是與國際接軌的做法。”鄧曉梅說。

在北京市,政府則大力推行代建制。即政府通過招標的方式,選擇專業化的項目管理單位,負責項目的投資管理和建設組織實施工作,項目建成后交付使用單位。這樣也避免了各使用單位分散管理的非專業化的問題,減少了各使用單位的腐敗問題。但與深圳的集中管理模式相比,政府發包機構本身缺乏工程建設的專業化能力,其他外部監督力量的運用還相對分散,有待進一步發展。但無論如何,畢竟在反腐敗的探索上都邁出了一步。

但由于高校自主管理的特殊性,加上經費自籌成為辦學的主要資金來源,使得大量高校基建項目難以納入政府投資項目的管理渠道,其基建制度仍然沿襲著各使用單位分散自管的傳統模式,專業化能力難以發展,強化腐敗預防和監督相關制度建設也得不到足夠的重視、缺乏投入,使相關改革嚴重滯后于社會。這也就注定了象牙塔成為“蛀蟲塔”的悲劇一而再,再而三地上演。 ★