官員問責(zé)“過”了嗎？

黃洪旺

前一段時(shí)間,《中國青年報(bào)》報(bào)道,因?yàn)槊媾R的問責(zé)壓力非常大,湖南婁底48名安監(jiān)員集體辭職,盡管后來漣源市煤炭工業(yè)管理局就此事作出否認(rèn),但因此引起的討論卻引人深思。報(bào)載,山西省一位縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部說:當(dāng)官已經(jīng)成為一種“在雞蛋上跳舞”的高危行業(yè)。于是,有論者憂心忡忡地指出,現(xiàn)在的問責(zé)制“太過了”。

“過”當(dāng)然不好,“過猶不及”。然而,我國目前的官員問責(zé)真的過了“度”嗎?

2003年非典讓官員問責(zé)走進(jìn)了公眾的視野,然而,官員問責(zé)在中國,可不是非典的產(chǎn)物。2001年4月,國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定就正式實(shí)施了。回溯遠(yuǎn)古,鯀治水三年不成而為堯處死,從某種意義上說,可以算是首例問責(zé)制。就算在腐朽的晚清, 寵臣如李鴻章吃了甲午海戰(zhàn)的敗仗,也要立馬向朝廷上書自貶三級(jí)。當(dāng)有人為個(gè)別官員而“喊冤”,說誰誰“倒霉蛋”,說誰誰“史上最背”時(shí),他可曾想到失街亭后的馬謖和主動(dòng)要求后主嚴(yán)懲的孔明,想到史上多少良臣名宦也都幾度浮沉,“霉”開數(shù)度,多少聲名顯赫的人皆因一時(shí)失誤而丟失烏紗?

在西方國家,無論是政務(wù)類官員,還是事務(wù)類官員,一旦問責(zé),無論是辭職,還是被免職,一切原有的待遇、享受都要取消。而我國被問責(zé)官員的待遇大多保留,只要沒有追究刑事責(zé)任,被問責(zé)官員多數(shù)情況是級(jí)別、待遇不變,工資照發(fā),僅僅是暫時(shí)沒有了職位而已。“正龍拍虎”事件中被問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo),免的只是行政系列的職務(wù),仍是廳黨組成員,“享受副廳級(jí)待遇”,在機(jī)關(guān)活動(dòng)中依然以領(lǐng)導(dǎo)面目出現(xiàn)。

之所以說“暫時(shí)”,是因?yàn)榕c國外往往“一擼到底”、有了政治污點(diǎn)的官員重返官場常常障礙重重這樣的情況不同,我們的問責(zé)有時(shí)流為平息民憤、取悅輿論的做秀:辭職、免職成了“避避風(fēng)頭”,一些出事官員往往是問責(zé)的余音未了,就又迅即華麗轉(zhuǎn)身,或換崗或易地為官。轟轟烈烈的問責(zé),到頭來異化成忽悠民眾和輿論的“過家家”。

對(duì)于國外大多數(shù)政府官員來說,如果他們的行為有失,一般要追究行政責(zé)任,如果有違法行為,還要受到司法部門的查處。但在我國目前實(shí)踐中,責(zé)任主體對(duì)責(zé)任的承擔(dān)基本上是不完全的,特別是對(duì)法律責(zé)任的承擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。許多“問題官員”在辭職或者被免職之后,似乎就從媒體和公眾的視線中消失了,他對(duì)自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任付出了什么樣的代價(jià),大家很難知曉。一些地方只注重于追究責(zé)任官員的行政責(zé)任,而回避追究官員的法律責(zé)任;甚至將問責(zé)之后的免職、辭職作為替代法律責(zé)任的理由,這樣的“割發(fā)代首”,實(shí)際上是規(guī)避了這些官員應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任,這也是“刑不上大夫”的官本位的一種表現(xiàn)。

從問責(zé)的范圍看,國外問責(zé)涵蓋對(duì)職權(quán)的行使、行政效能、政府形象等造成重大不良影響或可能造成潛在不良影響的行為。而我國問責(zé)的事由太窄,一般鎖定在人命關(guān)天的大事上,局限于安全事故領(lǐng)域,對(duì)其他領(lǐng)域應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)過失責(zé)任的官員問責(zé)不多。即使在安全生產(chǎn)領(lǐng)域,我們也不見得比人家嚴(yán)而可以奢談“過了”。比如大家關(guān)注的食品安全,日本也曾出過“問題大米”事件,而為了對(duì)在“問題大米”事件中的不當(dāng)處理負(fù)責(zé),農(nóng)林水產(chǎn)省大臣太田誠一宣布辭職,事務(wù)次官白須敏郎也遞交了辭呈。

在西方發(fā)達(dá)國家,問責(zé)大都有完善的法律規(guī)范,如美國的《文官制度改革法》、日本的《國家公務(wù)員法》等,且執(zhí)行比較到位。反觀我們,至今還沒有一部專門關(guān)于行政問責(zé)的法律(近日,中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》,但這還不是法律)。更為關(guān)鍵的是,已有的各種規(guī)定規(guī)范貫徹落實(shí)不到位,出現(xiàn)選擇性執(zhí)行現(xiàn)象。就如一些學(xué)者所指出的:“領(lǐng)導(dǎo)重視了,問責(zé)就進(jìn)入實(shí)踐,其力度也大。一旦領(lǐng)導(dǎo)有其他考慮,問責(zé)就會(huì)退而變成次要工作,力度下降,有時(shí)候甚至是停止運(yùn)作。”這種問責(zé)的選擇性執(zhí)行,往往發(fā)生在重大事件或重大事故之后,雷厲風(fēng)行,人稱為“問責(zé)風(fēng)暴”,但風(fēng)暴的特征是來的迅猛,去的也快,制度化、法律化程度低。有時(shí)還表現(xiàn)為情緒化問責(zé),問責(zé)事由大都是一些小事情,如開會(huì)睡覺、上班打牌等等,在上級(jí)“龍顏大怒”之下,遭致缺乏必經(jīng)程序的撤職免職,使官員問責(zé)進(jìn)入一種不理性的狀態(tài)。

由是觀之,整體來看,我們的問責(zé)不是過了,而是還不夠;不是過于嚴(yán)厲了,而是很多地方尚不到位,尤其是在問責(zé)制的制度化、法律化及執(zhí)行力方面,我們要走的路還很長。