寶雞“新農保”紀事

李　靜

“像我們這么大一個市，一年搞建設幾十個億，也不是花不起錢。核心就是領導層對新農保要不要做，要不要下決心的問題”

距離國務院辦公廳發布“關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見”正好兩個月，陜西省寶雞市官員的欣喜已經明顯減弱。他們如今的想法是，如何在進行3年試點后，從國家的大試點計劃里得到更充分的支持。

根據9月4日公布的這份指導意見，“新農保”采取個人繳費、集體補助和財政補貼三種相結合的籌資渠道。而政府補貼既補貼農民繳費，又補貼農民的養老金。農民60歲后可月領基礎養老金55元。

全國試點的這個“新農保”模式，正是來自寶雞。從2007年開始，寶雞有216個村的老人已經可以“憑證領錢”。到2009年，則在寶雞市境內推行了“全覆蓋”。參保農民已達116萬人。

國家人保部部長尹蔚民2008年在寶雞考察時說，寶雞“新農保”試點具有推廣價值，“可以說是財政出小錢，為農村辦一件大實事。”

事實上，在決定全面啟動“新農保”之后，如何用“小錢”辦“大事”已不只是寶雞官員考慮的事情。寶雞的“新農保”故事，恐怕在不久的將來會在全國各地上演。

獨創“兩頭補”模式

2006年初，剛調入寶雞市勞動保障局的趙文貴，接手了一項特別任務一“研究解決失地農民的養老問題”。此時，寶雞的“老農保”已整整停滯了八年。

1992年，寶雞市隨著民政部《縣級農村社會養老保險基本方案》頒布，啟動了“老農保”試點，盡管在全市12個縣區大力推廣，參保人員卻只集中在鄉鎮機關事業單位的工作人員和學校學生，農民的參保積極性很低。截至2006年，全市累計參保人數只有12.6萬人。

經歷半年的研究，趙文貴和同事們認為，“老農保”最大的問題是財政補貼沒跟上。這一結論經過上級領導認可，反映在當年11月出臺的《寶雞市被征地農民基本養老保險試點辦法》：對所有交納養老保險費的農民，繳費部分由財政補貼40％或45％。

繼而，已擔任農保處處長的趙文貴就接到一項新任務：“爭取年底前拿出辦法，解決寶雞其他農民的養老問題，目標是全覆蓋。”

寶雞市市長戴征社向本刊記者回憶說，農村養老一直是讓市里頭疼的問題，“失地農民養老保險”試點開始后，他感覺終于找到了突破口：必須有“政府參與”。

但是，對于由政府發放補貼來實現“新農保”，寶雞市的領導層有著不同的看法。

有人提出，在全國農村養老保險發展較慢的情況下，寶雞作為一個財政并不寬裕的西部城市，大范圍搞財政補貼，太過超前。

也有人認為，“新農保”有很大風險：“老農保”更像一種商業行為，“新農保”卻是一種政府行為，“是剛性的，一旦做了就退不回來。”

為了統一意見，“新農保”被上升到“認識層面的問題”。戴征社說，經過幾番激烈辯論，領導層最終達成共識，“像我們這么大一個市，一年搞建設幾十個億，也不是花不起錢。核心就是領導層對新農保要不要做，要不要下決心的問題。”

在2007年3月出爐的第一份“新農保”意見稿中，政府不僅要在“進口”即農民參保繳費時，給予補貼，還要在“出口”即農民年滿60歲、領取個人賬戶養老金時，再給予每人每月80元的補貼。

“之前各地要么只補進口，要么只補出口，這么補是第一例。”趙文貴說，這種模式很快受到國家人保部的關注。

后來，根據國家人保部農保司司長趙殿國的建議，基礎養老金被調至60元。而在戴征社看來，這樣的調整并非一蹴而就。因為整個政策設計過程中，始終潛伏著一種擔憂：地方財政能否承受得起。

貧困縣的爭奪戰

在寶雞勞動保障局副局長楊天明的印象中，“新農保”確定后，外界確實有過不少質疑，“有些專家直接說，它只是看上去很美。”

根據寶雞市勞動保障局聯合財政部門的調研和預測，寶雞市若在2012年實現新農保全面覆蓋，財政預計每年提供繳費補貼3000萬至5000萬。每年需政府財政養老補貼1.8億，占地方財政收入的3％。

“每年拿出兩億就可以解決農民養老問題，還是很值得。”楊天明說，有不同意見的市領導在看到這個結果后，態度有所轉變。

不過為了穩妥，在2007年的第一次試點中，寶雞決定先選擇一個縣進行整體試點。而且必須是貧困縣，“最窮的地方能推得開，其他就好說了。”

當年6月，正當市里為“動員哪一個貧困縣先開展‘新農保試點”斟酌不下的時候，寶雞兩個貧困山區縣太白、麟游的書記、縣長連夜趕到了市里，同一天到勞動保障局和市長辦公室“公關”。

當時市長剛剛吃完晚飯，正在打乒乓球。兩縣領導不好意思進去，一直在門外守著。市長打完球，剛進辦公室，兩縣領導就搶著上前匯報，并且當場跟市長拍胸膛，一定把“新農保”做好。

以太白縣為例，這個國家級貧困縣一年地方財政收入僅1520萬。“因為定位為國家級生態建設示范區，縣內基本沒有工業和礦業。除了少量能源工業和計劃經濟時代遺留的加工企業外，主要以蔬菜種植為主。”太白縣農保中心主任張志維告訴本刊記者，每年國家向太白轉移支付約2.19億資金。

不過趙文貴說，“新農保”在制定過程中，向各縣都征求過大量意見，所以各縣領導對“新農保”情況已非常清楚。

縣領導最關注的是，在“新農保”結構中，市里出“大頭”。特別對貧困縣，在基礎養老金補貼這塊，由市里拿45元，縣上只拿15元。

兩縣領導的積極態度，讓市里一時難以抉擇。2007年7月1日，“新農保”試點在太白、麟游兩縣同時啟動。

7月6日，太白縣在最窮的焦家山村先行試點。不到十天，全村參保率達到87％，60歲以上的老人家庭全部參保。后來太白縣的總體參保率不僅超出預期的80％，還提前一個月完成繳費。

“在太白全面推行后，縣級財政一年投入大約100萬，市級財政投入300萬。這種負擔還不是太重。”張志維很自信。

太白縣的試點效應引起了上級的關注。2007年11月，國家人力資源和社會保障部將寶雞市列為首家“全國新型農村和社會養老保險試點城市”。

人口大縣的呼聲

鼓舞之下，寶雞將經濟情況稍好的鳳縣納入試點，但在出口部分的財政補貼負擔上，由市、縣各負擔一半。此后隨著試點繼續推廣，以太白縣為代表的“被照顧”模式、包括鳳縣在內多數縣的“不照顧”模式并行。

“不照顧”的縣區不久就發出了“減負”的要求。“2009年初，到各縣一走訪才了解到，原先按照對半分的模式，在小范圍還行。隨著試點大規模推開，縣里壓力太大。特別是農業人口眾多的大縣，比如鳳縣、陳倉區。”楊天明說。

這種壓力甚至讓一些經濟不錯的人口大縣也感到“承受不起”。岐山縣農保中心辦公室主任李志斌告訴本刊記者，岐

山縣一年總的財政支出在4.5億，單是發放黨政機關工資，一年就要支出3億左右。

該縣如果實現全覆蓋、100％綜合參保率，就要投入1800多萬，“已接近縣地方財政收入的五分之一。”岐山縣副縣長武勇超表示，縣里的財力還是相當緊張，自己分管的教育、農業、衛生各方面都需要縣財政的支持。“繼續按‘對半分模式走，縣里的積極性會受到影響。”

于是，寶雞市政府決定，從2009年起全部調整為縣級財政承擔15元，其余由市級財政統籌解決。“要想全面推行，必須減輕縣級財政壓力。如果不調整政策硬性推，就脫離實際了。”趙文貴解釋說。

如此，寶雞市內所有縣區，從2009年開始全部按照太白縣的財政分擔模式，享受原屬于國家級貧困縣的“待遇”。這次調整，讓岐山縣等人口大縣的領導，松了一口氣。武勇超特地算了一筆賬。“按照對半分的模式，一年下來光是出口補，縣財政就要投入1440萬。調整后，減少縣級財政支出720多萬。”

對于市級財政不斷增加的壓力，戴征社表示，這跟寶雞目前的經濟結構特點有關，“市上財政好一點，縣上財政弱一點。”

“政策調整之前，去年財稅收入77億，地方財政收入為23.9億。全市整體財政支出在75億，其中勞動保障支出占6％到7％。在‘新農保這塊市財政共支出3700多萬。”戴征社說，全面推開后，預測一年新農保支出在2億左右，“這對市財政來說，不存在問題。”

超額參保之后

不過，就在市里以為負擔了“大頭”，可以繼續順利推進“新農保”的時候，扶風縣的一些農民跑到市勞動保障局反映，在縣里想參保，但參不進去。

楊天明說，市里因擔心個別縣壓力較大，不能保證養老金發放，就要求各縣明確一個繳費限定時間，超過時間的改為次年參保。這些人就是沒有在第一次限定時間內繳費參保。

雖然扶風是按市里規定辦理，但考慮到在新農保推廣階段，農民的參保積極性很重要，寶雞市決定，超過截止日仍可參加。而這人數不多的“額外納入”，讓扶風縣壓力倍增。因為，之前扶風參保已經超過市里計劃的120％。“財政預算還是按原定任務走，縣里就不得不把其他企業、廠礦的錢補充過來。”寶雞市勞動保障局一位熟悉此事的工作人員告訴本刊記者。

扶風縣領導專門把農保中心主任叫去談話，要求嚴格按照任務指標參保。說到最后，領導幾乎發了火。

楊天明告訴本刊記者，寶雞市原來設想參保率達到50％，現在達到了88.6％。好在市里在財政預算上預留了空間，確保了全部9000萬元的實際投入。

由此，縣市兩級的投入似乎都需要預留更大空間。“寶雞市城鎮職工保險做了十幾年，現在是43萬人。新農保試點才第三年，已是百萬大軍。”楊天明說。

事實上，每個鄉鎮農保中心的硬件包括電腦等辦公用品，全部由市財政統一出錢。甚至一些縣農保中心的購車費和油費，市里也支持了部分資金。

自2007年起的3年中，寶雞的“新農保”幾乎沒有獲得省里的財政補貼。直到今年9月初，隨著國家級試點啟動，省里答應負擔進口補部分的一半。不過看起來出口補才是大頭。

年初省里開會，曾提出要按每人20元補貼出口部分。但在正式文件上，還是刪除了這一決定。

不過，省里也希望市里進一步提高補貼標準。在9月份的一份征求意見稿中，陜西省提出，“對符合基礎養老金人員，70歲以上加發10元，80歲以上加發20元，加發資金由市縣負擔。”而寶雞市則反饋，“條件還不成熟，必將進一步加大市縣財政壓力。”

趙文貴說，其實市里也在設想“加發資金”，只是國家對個人補貼的基礎養老金沒有到位。

“中央補貼”，似乎成了寶雞市目前最大的期待。各個縣“新農保”分管領導，在采訪中都表達了這種期待。“中央的55元養老金一旦下發，不僅能減輕市、縣兩級財政負擔，促進市、縣完善這個制度的積極性，市、縣還可以根據中央的制度，進一步做加法。中央給55元，市上給10元，縣上給5元，養老金就有70元，標準自然提高了。”武勇超表示。

然而，這卻并不能在短期內實現。按照國務院有關“新農保”試點的32號文件，2009年試點覆蓋面為全國10％的縣。

“這樣寶雞可能只有一個名額，能享受國家財政補貼。”楊天明說，中央的試點政策啟動后，市里和省里就形成了統一意見，要在與中央相關部門的溝通中盡量把寶雞全部12個縣區，全部拉入國家級新農保試點縣的范圍。

“地方財政支持一部分把這個事先辦了，如果中央財政能夠錦上添花，各級財政包括省級財政，能積極跟進，那么各級財政都負擔得起。‘新農保會走得更好。”趙文貴感嘆。