當前“三農”面臨的問題與建議

柳　文

安徽是我國的農業大省,改革開放以來,當地的干部群眾在“三農”領域改革的實踐中一直走在時代前列,并積累了很多成功經驗。圍繞著農村財政金融、農村經濟合作組織發展、農村基層組織建設等問題,筆者曾于2005年和2007年到安徽省的若干縣市、鄉鎮及村進行專題調研。今年夏天,筆者再次就以上問題到安徽省進行了走訪。通過與各級政府主管部門同志、企業代表、農戶代表的座談和實地參觀走訪,筆者發現,在各方的齊心努力下,與幾年前相比,各地方的“三農”工作邁上了一個新的臺階,在變革農業生產方式、培育農村經濟合作組織、轉變農村基層政府職能、完善農村金融組織結構等方面都取得了顯著成效。這既是各級政府和廣大人民群眾用科學發展觀指導生產建設取得的優良成績,也是各基層科學地貫徹落實新農村建設二十字方針的顯著成果。

當然,由于現有政策、體制以及主客觀條件等各種因素的影響,在改革和發展的過程中也難免遇到一些問題和阻礙。我國幅員廣闊,各地農村地區的經濟發展水平和農民文化素質不盡相同,面臨的問題也有所不同。但通過幾次調研我們也發現,在政策、體制和其他一些主客觀條件的影響下,各地鄉村也面臨著一些制約發展、亟待解決的共性問題。但只要繼續堅持科學發展觀、堅持理論聯系實際的科學工作方法、堅持尊重人民群眾的首創精神,這些在前進過程中出現的問題并不難解決。

一、金融瓶頸依然制約著“三農”發展

近一時期,隨著農村信用聯社、郵政儲蓄銀行等金融機構改制的完成,以及國家在農村地區銀行業金融機構準入政策方面的不斷放寬,農村地區初步形成了商業銀行、信用社、村鎮銀行、農民資金互助組織共同發展的良好局面。從理論上說,這些金融機構的建立健全,為不同層次的涉農金融需求提供了相應的獲得渠道。但在實際操作中,從龍頭企業、農業生產大戶到一般農戶,仍然無一例外地面對著貸款難的問題。

目前商業銀行、信用社、村鎮銀行對不同層次的涉農經濟組織和個人都提供了信貸授信,在授信范圍以內的貸款申請有的能夠很快得到批準,但有的仍存在手續繁雜、擔保條件苛刻的問題。比如對農戶而言,額度在2萬元以內的貸款無需擔保,但是對于需要建設蔬菜大棚等項目的農戶來說,2萬元授信額度明顯偏低,要申請新增貸款還必須先還清舊貸款。超過2萬元額度的授信貸款,則必須提供商品房、定期存單等擔保,農民往往因為缺乏此類財產而打消了貸款念頭或轉而去借民間的高利貸。

與正規金融機構相比,農民資金互助合作組織具有經營靈活,貸款無需擔保的特點,深受廣大農戶歡迎,但在經營中也存在著資金規模小,業務量有限,制度管理不完善,難以進一步發展壯大的問題。而且,很多運作良好的資金互助合作社從嚴格意義上來說仍是非法組織,因為根據有關規定,從事金融業務的機構必須在監控設備、高管人員配備等方面滿足銀監會的相關規定后才能獲得成立許可,銀監會發證之后才能獲得工商執照。現存的絕大部分資金互助合作社,因為在人力、物力條件上達不到銀監會規定的要求,所以不能在工商部門正式注冊。這些資金互助組織因此一直游離在銀監部門監管范圍的邊緣,既不能名正言順、大張旗鼓地開展業務,也在事實上存在著一定金融風險。

要解決“三農”領域的金融瓶頸問題,首先需要各級政府部門、金融監管部門和金融企業進一步解放思想,在科學發展觀的引導下,樹立為“三農”發展服務的意識。國家有必要通過相關政策法規的制定,為相關涉農金融企業明確規定服務于“三農”的經營任務,并為涉農中小企業和農業經營大戶提供優先貸款政策。十七屆三中全會決定中提出的“擴大郵政儲蓄銀行涉農業務范圍。縣域內銀行業金融機構新吸收的存款,主要用于當地發放貸款”原則以及此前已經存在的村鎮銀行只準在縣域內吸儲發貸、信用聯社只能服務于社員等規定都為打破涉農金融瓶頸提供了有利條件。

十七屆三中全會決定中提出的“擴大農村有效擔保物范圍”是下一步需要大力探索的農村金融發展新路徑。隨著土地流轉工作的深入開展和農業適度規模經營的發展,各級各類農村金融機構應當考慮探索以土地承包經營權、農業經營大戶已投入資本等作為抵押擔保物投放貸款的問題,與此同時,也需要各級政府部門大力發展縣級小額貸款擔保機構作為配合,并繼續完善農業保險業務作為補充。

對于農民資金互助合作組織的發展,各級政府和金融監管部門則應當繼續從政策和資金兩個角度著手加以引導和扶持,在實踐中根據發展的實際,一方面降低對農民資金互助合作組織在技術、設備、人員方面的門檻要求,另一方面從真正實現農村資金互助社內部民主管理,提高其風險管理意識的角度入手,加強互助合作組織的內控機制,并由各有關主管部門對其加強日常的監管和督導。

為了解決涉農領域發展資金緊缺的問題,除了從金融角度想辦法之外,還可以從稅收角度找出路。近年來,國家在農業生產領域的稅收方面制定了很多減免優惠政策,這些政策發揮了明顯的惠農作用。對于大型農業龍頭企業來說,幾個百分點的稅率變動往往意味著幾百萬元自有資金的增減。事實證明,稅收優惠政策對農業生產經營單位,尤其是龍頭企業的發展助益明顯,目前在這方面似還有可以進一步調整的余地。

例如,在我們的調研中,據某農產品加工企業的負責人反映,我國現行的稅收法規政策中的一些模糊規定造成了各地方在執行上的不一致,從而在實際上增加了企業稅負,不利于農業龍頭企業的長遠發展,也影響了對周邊農民生產的帶動力度。

我國稅法規定,農產品加工企業銷售外購農產品以及外購農產品簡單加工后形成的初級農產品再銷售的,按13%的稅率計征增值稅。這里所說的初級產品,按照《農業產品征稅范圍注釋》的解釋,是指種植業、養殖業、林業、牧業、水產業生產的各種植物、動物的初級產品。在這個注釋解釋范圍之外的產品,則應當執行工業品17%的計提銷項稅額。在實際操作中,初級農產品也包括部分以農產品為原料經簡單加工而成的農產品初級加工品或附產品。但也有很多農產品加工產品很難精確地區分屬于簡單加工還是精深加工,例如豆制品加工、醬菜加工等。目前在長三角的一些地方,對這些加工企業按照13%征收增值稅,但在更多的地方還是按照17%的稅率征稅,不同農產品加工企業在稅負上的差別直接導致了市場競爭力的差別。這顯然不利于當前我國鼓勵深化農產品加工度,提高農產品附加值的政策的執行推廣。

為此,從盡快帶動農業發展、帶動城鎮化建設、增加農民收入的目的出發,國家有必要考慮對農產品加工業的增值稅稅收政策加以進一步調整。一方面對農產品征稅的注釋范圍加以明確和擴大,盡可能多地將以農產品為原料的加工產品列入農產品征稅范圍;另一方面,建議對于農產品加工企業,無論其產品加工程度的深淺,將增值稅稅率統一規定為13%為宜。

二、財政支農資金的使用方式有待完善

目前,各地方在進行水利改造等基礎設施建設的時候,一般是通過申報農業綜合開發項目獲得資金。據地方的同志反映,當前財政支農資金發放的時候存在著多頭下發、管理分散、要求逐級配套等現象。農業、漁業、林業、國土及發改委等部門都有專項支農資金,因為資金的申報、審核和下發要經過多個環節,難免出現降低辦事效率、加大資金損耗的問題。而且由于收入來源減少,縣鄉財政基本處于保運轉的狀態,在配套資金支出方面往往力不從心,從而造成支農項目難以及時開展。

另外,土地承包之后,農田水利設施等農村基礎設施建設的毀損比較嚴重。由于灌溉設施不足,有些地方的農業生產處于靠天吃飯的狀態。目前,國家已把大中型水庫以及主渠道的建設納入了擴大內需投資項目,但鄉鎮及村的涵橋、分支渠、小基站、小變電站的建設仍然需要地方財政籌資建設,村內的水利設施建設則需要以一事一議的方式解決。根據某市財政部門的估算,當地某區現存的險路危橋全部修完需要5億元資金,按現有的財力和財政投入比例計算需要修50年才能完成,這種狀況顯然嚴重阻礙了農業的發展。而村一級在通過一事一議搞村級小型公益設施建設的時候,往往會因為需要向村民籌資而出現“有事可議,議而難決,決后難行”的問題。

去年以來,國家在一些省份開展了村級公益事業一事一議財政獎補試點工作。實踐證明,這一做法在帶動村級公益事業投入、拉動內需、提高村民參與一事一議籌資籌勞的積極性和主動性等方面起到了良好效果。但有基層同志反映,目前財政按最高不超過年人均15元限額標準給予1:1補助的補助力度還顯不足,希望上級財政部門在下一步擴大試點范圍的同時適當提高補助力度,以便地方切實做好急需的公益事業。

為了解決以上存在的問題,讓財政支農補貼與支農資金最大限度地發揮培養農村“造血”機能的作用,國家有必要考慮在下一步對資金的投入方式加以調整。

一方面,可以考慮對現行的支農補貼直接發放到戶的形式加以優化。在不必增加資金投入量的情況下,有關職能部門可以考慮從調整資金使用結構入手,科學使用資金。例如,在農業補貼發到縣級單位的時候,根據實際需要考慮有多大比例應當由集體直接調度,有多大比例可以直接下發到農戶手中,經同級人大批準后再具體落實。歸集體調度的資金部分,應當依法使用,由政府根據當地的實際需要安排到農田水利、農村基礎設施建設等領域使用,從而發揮資金的規模效益,對于確實需要直接補助的農村弱勢群體,則應當在現有的基礎上進一步加大扶持力度,這也是需要基層政府根據實際情況統籌安排的。

另一方面,在農業生產建設項目的投資過程中,除了需要統籌協調,盡可能實現支農資金的跨部門整合之外,還要認識到基層政權財力的困難,改變以往層層投入配套資金的投資方式。我國地域廣大,各個地方的基層政府和群眾對本地的發展實際情況和實際需求更為了解,為此上級財政應當考慮減少專項轉移支付下發比例,加大一般轉移支付的下發比例,把整塊農業資金的使用權下放,由基層政府根據本地區實際因地制宜地加以科學有效地使用。

以往在支農資金下發的過程中,有些地方出現了一些擠占挪用的現象,今后要杜絕這種現象,必須加強財政領域事前、事中、事后的監督以及內外審計,但是不能因為擔心出現這些問題就讓資金的發放繞過基層政府,畢竟基層政府了解當地的實際情況,因此應當在強化監督機制的前提下,充分信任基層政府和基層干部。這樣既能最大限度地避免“三農”領域出現“群眾想干的事沒錢干”的現象,又能通過實際工作不斷提高基層干部的管理水平和村民自治水平。

此外,各級財政部門還應當與金融部門的政策相互協同,形成合力,一方面發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用,一方面從市場入手,制定相關鼓勵、扶持政策,讓金融部門敢于、也愿意將資金投向“三農”領域,而不是為了防止資金流失而將其從農村中抽離。我們應當看到,農村問題不單單是錢的問題,不怕錢少,關鍵是怕沒辦法。要解放農村生產力,一個有效的手段就是結合生產力發展實際不斷調整生產關系。生產關系及時調整了,土地和資金用活了,許多人、財、物的矛盾就會迎刃而解,市場流通也才能有機會順暢地運轉。

三、農民合作經濟組織仍需培育

進入新世紀以后,中央已連續9年發布涉農一號文件,十七屆三中全會又提出了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》,這些大政方針的實施極大地激發了農民發展農業生產的熱情,表現之一就是各類農民合作經濟組織大量涌現。這些合作組織的建設,解決了散戶在農資供銷、技術合作、資金合作、信息與市場共享等方面面臨的難題,極大地帶動了農業發展,促進了農民增收。

但在各地農民經濟合作組織的建立和發展過程中,也存在著如下問題:一是經營規模小、業務量有限、參與者有限,輻射帶動能力較弱,對市場信息的把握能力仍顯不足,真正幫助成員明顯增收,形成區域影響的合作組織數量還不多;二是內部制度建設不夠完善,很多規章制度的建立只是流于形式,收益分配機制不健全,民主管理風氣不足。在組織內部的議事決策過程中往往是牽頭人說了算,理事會、監事會難以真正發揮作用,利益分配時仍以股金分紅為主,更能體現合作性質的二次返利還不能做到按照交易量為主進行分配;三是合作水平不高,合作內容單一。多數只是在生產環節進行松散合作,實現生產、加工、銷售一體化緊密合作的還不多,獲得“無公害、綠色、有機”認證和擁有注冊商標的合作組織比重仍然偏低。還有些合作組織的成立目的就是為了獲得政府提供的啟動獎勵資金,這筆資金用完之后,合作組織便處于名存實亡的狀態;四是合作組織發起人的素質仍有待提高。目前合作組織發起人、法人代表的文化水平偏低,又缺乏系統的培訓,組織管理能力、議事協調能力、民主管理意識都有不足,難以帶領合作組織實現持續、健康發展;五是外部生存環境依然不佳,政府的扶持政策尚難落實。正如前文所述,由于農村金融機構準入門檻偏高,絕大多數農民資金合作組織尚未取得正式經營資格。此外,雖然各級政府都制定了有關扶持政策,但由于各級財政都存在財力不足的問題,使得很多扶持政策難以落實,無法真正發揮引導作用。

從國際上的成功經驗看,農民合作經濟組織大致有三種類型:農戶自發聯合,能人出面組織,政府號召組織。具體到我國,在經濟發達的地方,農民的文化水平較高、思想活躍,開展合作的需求較強,合作組織的建立更多地可以通過農民自發聯合和能人帶頭的方式。而在經濟落后地區和農民思想較為保守的地區,還是需要政府主動出面從客觀實際出發,圍繞著當地的支柱產業、特色農業去組織、建立相應的農民合作經濟組織,通過示范作用來培育農民的合作意識。

在開展此類工作的時候,首要問題在于提高各級政府主管部門的思想認識水平,使其認識到組織農民、發展合作經濟的重要意義。列寧曾指出發展合作經濟的深刻意義。他認為合作社這種組織形式是“農民感到簡便易行和容易接受”的(《列寧選集》第4卷第768頁),是在符合國家利益前提下,把農民個人利益和國家利益結合起來的最好形式。在無產階級奪取政權之后,“合作社的發展也就等于……社會主義的發展”,“要是完全實現了合作化,我們也就在社會主義基地上站穩了腳跟。但完全合作化這一條件本身就包含有農民(正是人數眾多的農民)的文化水平的問題,就是說,沒有一場文化革命,要完全合作化是不可能的。”(《列寧選集》第4卷第773頁),在我國建設中國特色的社會主義市場經濟過程中,發展農民合作經濟組織同樣有著這樣的戰略意義,它在化解“三農”問題、統籌城鄉發展、提高全體國民的文化素質等方面有著其他方法不可替代的作用。

在一部分農民還缺乏市場意識,缺乏市場組織,缺乏技術指導的情況下,各級政府部門應當主動出面幫助有合作意愿的農民成立組織,建章立制,加強對合作經濟組織日常運營的監督指導,加強對其管理者的培訓,并積極為其提供各種市場信息和發展便利。總之,要更多地著重于提高農民合作經濟組織的生存質量,不要一味追求本地合作經濟組織的建立數量。而國家的各項財政、金融支農政策應當考慮適當地向農民合作經濟組織傾斜,并通過其加以落實,以此不斷提高農民合作經濟組織的經營實力和管理水平。

(作者單位:財政部科研所)