山區貧困縣新農村建設村級負債情況調查

牟發兵

近年來,隨著新農村建設的深入開展,農民收入逐年增加,農村基層政權日趨鞏固,這些變化有目共睹。但與此同時應引起我們高度重視的是,在建設新農村的過程中,新發生的村級債務逐漸顯現,村級新的債務鏈、“三角債”逐年膨脹,長此下去,將引發新一輪債務增加高峰。為了將黨中央、國務院提出的建設新農村這一戰略決策落實好,從根本上防止和化解新農村建設產生的新債務,本文以湖北省竹溪縣為例,就新農村建設過程中村級負債的現狀、成因及對策,提出一些看法和建議。

現狀

竹溪縣位于鄂、渝、陜三省市交匯處,地處秦嶺南麓、巴山北坡,東屏荊襄,西控川陜,南連蜀渝,北枕漢水,是連接華中與西南、西北地區的重要通道,素有湖北西大門之稱。縣境版土3310平方公里,轄七鎮八鄉293個行政村,總人口36萬。

該縣是新時期國家扶貧開發工作重點縣,在新農村建設中,縣委縣政府把發展綠色支柱產業、鄉村道路整治、小農水、安全飲水、農民培訓轉移等項目,作為支持“三農”可持續發展的重點,逐年加大公共財政資金投入,農村基礎設施逐步完善,生產生活條件和人居環境正在得到改善,農民收入連年增長,去年全縣農民人均純收入達2404元,財政收入1.2億元,農村貧困、低收入人口減少到8.9萬人。

經調查,該縣新農村建設村級負債主要表現在村級辦公活動場所建設、村村通水泥路、農村安全飲水、節水灌溉等惠民工程項目方面。據粗略統計,近5年這4大工程項目增加村級負債5889萬元,村平20萬元。

1.村級辦公活動場所建設項目負債373萬元。

按照上級組織部門安排,全縣村級辦公活動場所建設分兩批完成, 計劃新建91個、改擴建87個村級辦公活動場所。其中第一批新建52個村、改擴建69個村,第二批新建39個村、改擴建18個村。建設村級活動場所總建筑面積22535平方米,其中新建面積14170平方米、改擴建8265平方米。總投資918萬元,其中新建資金666萬元、改擴建252萬元。

該縣新建91個村級活動場所安排資金666萬元,其來源是:省里補助409萬元,市級補貼31萬元,縣級配套105萬元,村級自籌及社會捐款122萬元。該縣從2006年開始建設村級辦公活動場所,截止2008年底,已撥付545萬元。

完成全縣村所建設項目,按計劃共需918萬元,實際已下撥到位545萬元,還有122萬元村級自籌及251萬元改擴建資金至今尚無著落。這項高達373萬元的資金缺口,今后將成為村委會或農民的沉重負擔。

2.通村水泥路建設項目負債5056萬元。

竹溪縣通村水泥路建設從2004年開始,截止2008年底,全縣已累計完成273個行政村的通村水泥路建設工程,村組公路總里程已達1367公里,完成村道投資額24265萬元(平均每公里造價17.8萬元),除省市縣三級財政補助13580萬元、村民一事一議和社會捐資投入5629萬元外,目前尚有5056萬元債務待清償,平均每村負債18.5萬元。

3.農村安全飲水負債160萬元。

竹溪縣2005年～2006年完成1萬人口的農村安全飲水工程,投資額受益人均358元～360元,總投入近360萬元,省里補助按人均150元,即扶持經費150萬元,相差210萬元。2007年完成1.8萬人口安全飲水工程,總造價650多萬元,省補標準按人均240元共計撥款432萬元,仍相差218萬元。2008年又完成1.8萬人口安全飲水工程,總造價720多萬元,省補標準按人均246元共計撥款443萬元,仍相差277萬元。

以上四個年度農村安全飲水工程資金缺口共計705萬元,經多方努力,通過采取鄉鎮補貼一點,自來水廠承包人資助一點,大多數受益農戶交自來水報裝費等措施,截至目前仍有160多萬元的債務壓在項目村。主要原因是部分貧困農戶無錢交報裝費,導致收款計劃完不成,形成村級新負債。

4.農業灌溉工程負債300萬元。

該縣從2004年開始實施“小農水”和節水灌溉工程。兩次維修東干渠共3400米,按每千米40萬元標準撥款136萬元,實際總投資190萬元,缺口54萬元。由9個受益村分擔,村平6萬元。

節灌工程至2008年底共完成田間砼U型渠系102公里,平均每公里造價8萬元,總投資816萬元。補助標準每公里6萬元,合計612萬元,但目前僅撥款570萬元,相差246萬元。此項資金缺口主要是開挖渠溝、砌坎石料和人工費開支,由村里負擔。

成因

(一)上級補助少,縣級基本無補助,村級欠賬多。

1.村級活動場所新建補助只占造價的30%,每建一處村集體負債7萬元左右。龍壩鄉19個村,已建村級活動場所13個村,其中新建8個、維修5個。上級組織部門按新建5萬元、維修6000元標準補助經費。該鄉黨委副書記、副鄉長湯莉算賬說,除了維修村級活動場所基本不欠賬外,新建的8個村都有債務。經多方補窟窿,截止目前全鄉村級活動場所建設尚未消化的債務有20多萬元。

2.通村水泥路建設補助標準低,村村背負債務。龍壩鄉是通村路建設先進鄉,近4年17個村共修通村水泥路128公里,按每公里路面13.5萬元招標發包,路基處理每公里3萬元計算,平均每公里造價16.5萬元,總投資2100多萬元,其中省市縣財政補助1088萬元,社會捐款380萬元,村級欠賬632萬元。通過多方籌資,目前仍有100萬元左右的修路債務壓在村委會頭上。

3.農村安全飲水工程引發村級“債務風險”。中峰鎮黨委書記王國榮說,柏楊樹埡村去年實施安全飲水工程,水務部門按受益人口人均補貼147元計算,撥款16萬元,實際開支26萬多元,缺口10多萬元,除受益農戶出資不到5萬元外,還剩5萬多元債務留在村委會。湯家壩村安全飲水項目投資32萬元,上級補助12萬元,缺口20萬元,250戶受益農戶出資5萬元,尚有15萬元負債由村委會承擔。

4.農村節水灌溉工程,每修1米,村級負債20元。蔣家堰鎮鎮長付青英說,該鎮被列入“萬噸貢米基地”項目鄉鎮,配套建設田間U型灌溉渠系,縣水務部門扶持修渠材料,派施工隊免費鋪設。村里只負擔開挖渠溝和襯砌石岸,每米補助80元,實際開支平均每米超過100元,這樣每修1米U型渠,村級負債20元。全鎮已修U型渠25000多米,村級背債50多萬元。

(二)村級為趕政策“末班車”上項目,補助經費不足,帶來新的負債。

為爭取通村水泥路建設補助資金,解決村民出行難,許多村民認為“錯過了此船無好渡”,對修建致富路的熱情十分高漲。在“誰積極性高就扶持誰”的口號鼓勵下,一些尚未納入村村通水泥路年度計劃的村,為了抓住新農村建設的大好機遇,寧可負債也要硬著頭皮堅持搞建設紛紛開工上馬。中峰鎮鄧家壩村黨支部書記段家禎說,2005年修通村水泥路2500多米,還一鼓作氣自行修了村組水泥路700多米,國家按每公里8萬元補助計劃內的通村路,村組路由于未能列入通村路計劃,經多次爭取,縣里補了8萬元。去年該村又修了村組路300米,仍屬計劃外,但只爭取到2萬元補助款。僅水泥路一項,該村就負債27萬元。

超計劃上項目不僅帶來政策性補助“寅吃卯糧”,還使村級欠債更多。2008年市級下達竹溪縣通村水泥路建設計劃任務250公里,實際開工295公里,到年底完成通村水泥路252公里,超年初計劃的18%,應給補助資金2772萬元,截止目前已到位兌現2520萬元,尚有252萬元待撥付。

(三)項目建設上級只給“買馬錢”,缺少“配鞍費”,項目配套經費和相關輔助工程開銷成為村級新債務。

通村公路、節水灌溉、安全飲水等新農村建設項目,國家補助限定范圍,諸如路基開挖處理費用,U型渠開溝襯砌等所需材料、人工費支出較大。“一事一議”籌資投勞有政策限額,造成資金缺口越來越大,群眾說,村級負債是“下雨披蓑衣——越來越沉重”。例如,龍壩鄉廖家嶺村修建1.4公里村組水泥路,圖紙資料費1120元、道路建設公示牌200元,這1320元由村里出錢負擔。

(四)宣傳引導不夠是造成債務增加的又一個重要原因。

新農村建設內容豐富,包含經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和基層組織建設等,作為地方基層政府必須結合實際,制定出符合地方特色和群眾心愿的整體發展規劃,加大宣傳動員力度,引導全社會的力量廣泛參與。在實際工作中,農民主體作用沒有充分發揮,對一些社會公益事業建設存在依賴等待思想,“一事一議”籌資雖然按程序批準,但由于部分村民常年外出務工交款不及時,加之少數村民因公益性事業不能直接受益,拖欠“一事一議”資金,造成有限的資金難以按時收齊,村集體組織無法彌補工程預算缺口,形成新債。再加上各村都把通村水泥路、生態家園、安全飲水、農田水利基本建設作為新農村建設首選項目,在上級沒有建設指標和資金來源的情況下,不是量力而行,而是一哄而上,全面開花,很多村因為資金投入不足,降低通村路建設質量,達不到上級要求標準,不能通過省市驗收,得不到上級補助,從而產生新債。此外極個別村在有些項目建設中,超計劃超標準大搞 “面子工程”,加大了建設成本,人為增加了一些新的債務。

(五)新農村建設資金整合難,監管不到位,使用效益不高,有限的資金難以發揮最大效益。

一是新農村建設資金來源于多個部門,投入渠道分散,受部門工作重心和利益機制影響,難以有效整合投向群眾關注和需要的重點項目,難以發揮資金的集聚效應,導致形成新增債務。二是對新農村建設的各類物資、扶貧資金監管不到位,有限的投入被擠占、挪用,導致部分“民心工程”變成“半拉子”工程,最終形成新債。

(六)新農村建設成本逐年加大,漲價因素加重了村級負債。

以通村水泥路為例,改造、新修通村水泥路平均每公里建設成本由起初的13~16萬元,增加到現在的19~24萬元,材料和工時費漲幅達60%以上。村道公路、節灌工程等項建設占地費、拆遷建筑物、青苗賠償、損壞村民財產補償等也隨行就市加碼,這些都要村級出資負擔,大大增加了新農村建設的項目成本。

(七)農村達標升級活動方興未艾,不僅村干部疲于應付,還引發新的債務,加重農民負擔。

不少重點村、項目村反映,相關部門要求達標,給的經費太少甚至無經費,要村里花錢做牌子、買軟件、建檔案、印發資料、辦宣傳欄,村里沒錢就東挪西借,應付檢查達標驗收,留下新的債務尾巴。

對策

新農村建設是一項規模龐大、項目浩繁、投資巨大的系統工程,既要抓住機遇乘勢而上,又要積極穩妥、量力而行。如何正確處理項目建設、協調發展與負債建設的關系,及時制止山區貧困縣在新農村建設中形成新的村級負債,我認為應采取以下對策:

(一)創新獎補機制,加大扶持力度。

加大對貧困山區資金扶持力度、提高項目補助標準,是減少村級項目建設負債的主要途徑。實行省管縣財政體制后,省級是扶持地方新農村建設的主導力量,因此,在出臺扶持地方發展政策時,要因地制宜,區別對待,按不同地區地理區位和環境、經濟狀況、發展程度等作為參考依據,區分山區與平原、發展較快與相對貧困發展較慢等因素制定補助標準。如在制定通村水泥路建設“以獎代補”政策標準時,應綜合考慮各地區地理環境、交通現狀、人口和財政收入等因素,確定獎扶標準。此外,要加大對貧困縣轉移支付力度,逐步清理取消需要縣級財政配套資金的政策項目。因為部分新農村建設項目,要求縣級財政安排一定比例的配套資金,對于“吃飯型”的山區貧困縣來說,無疑是雪上加霜,也難以落實到位,最終形成資金缺口,引發新債。

(二)創新管理模式,提高資金效益。

一是全面推行項目建設“四制”、“三專”管理模式,對所有在建工程項目實行“項目法人負責制、工程招投標制、建設工程監理制、合同管理制”,對建設資金實行“專人、專戶、專賬”和報賬制管理,所有新農村建設資金實行專戶儲存,建立專賬,封閉運行,國庫集中支付到項目、到承包人,減少中間環節。做到花錢少、質量好,群眾滿意,村級少負債或零債務。

二是必須切實做到村務公開。要把村級財務雙代管工作落到實處,代管的帳必須對農民公開,農民有權直接了解本鄉本村的財務狀況,使財務公開不流于形式。村級組織在進行各項事業建設和興辦集體經濟時,必須經村民代表大會討論決定,無權以集體的名義向金融機構貸款或進行民間借款,無權向村民集資。

三是要加快新農村建設資金整合改革步伐,將財政、發改委、扶貧、交通、農業、林業、水利等部門的各類財政資金集中捆綁使用,增加資金總量,提高資金使用整體優勢,保證重點建設項目順利進行。

(三)創新考核機制,杜絕額外負擔。

要按照科學發展觀的要求,創建適合新農村建設目標的政績評價指標體系。一是要盡可能減少、壓縮達標驗收活動,減輕村級額外開支和鄉村干部精力負擔。二是要改變目前行政體系中“為考核而實施考核、迎接考核、應付考核”的現象。對鄉村考評的方式、內容、標準、結果要在所轄區內張榜公布,改變作為法定主體的群眾在考評工作時缺位的不正常狀況,從而減輕鄉村組織因形式主義而不得不付出的財力、人力和物力。必要的檢查驗收、達標升級活動,按照“誰主張,誰出錢”的規定執行,切勿再加重鄉村經濟負擔。

(四)創新建設機制,堅持科學發展。

新農村建設應堅持“規劃先行、統籌兼顧、分步實施、量入為出”的原則。一是要按照新農村建設的要求結合縣情、鄉情、村情制定切實可行的建設規劃,做到循序漸進,切不可盲目挺進。對村級尚未納入建設計劃的開工項目,應清理叫停。制止先斬后奏上項目和搭車上項目,禁止項目村擅自“一主帶幾拖”擴大建設規模,分散使用項目資金,以防騎虎難下,產生半拉子工程,造成人、財、物浪費。二是要充分發揮農民在新農村建設中的主體作用,依靠財政資金作引導,引入市場機制,增強新農村建設合力。如通過拍賣經營權、建立協會等形式,吸引社會資金,增加新農村建設資金投入總量,減輕政府和鄉村投資壓力。

(作者單位:湖北省財政廳)