如何更好發揮政府采購的作用

黃冬如

《招投標法》和《政府采購法》都是人大出臺的同位法，雖然有時間先后，有程序和實體之分別，但基本規范同一采購行為。兩法沖突給實際工作帶來較大影響，這集中體現在工程適用招投標還是應納入政府采購管理的爭議上。法律間的矛盾，嚴重影響了政府采購政策功能的發揮。

為應對國際金融危機，中國出臺了一系列宏觀經濟政策和措施。這些宏觀經濟政策和措施符合中國實際，也非常及時、有力和有效。

在這“一攬子計劃”中，大多數都與政府采購政策功能有關：一是中央提出4萬億元投資計劃和十大產業振興規劃，其中大部分內容涉及政府采購。二是充分利用政府采購政策功能擴大內需，調整產業結構，促進產業升級，扶持中小企業。“家電下鄉”、“車輛下鄉”、政府采購力主創新、節能環保產品政策以及國務院將制定政府采購扶持中小企業發展的具體辦法等，或將在不同時期出臺，保證政策落到實處。三是利用政府采購或采購政策功能發揮對外作用。中國派出大規模采購團，適機采購先進技術裝備，同時為遏制貿易保護主義作出表率，樹立負責任大國形象，取得更多話語權和盟友。四是制造業采購經理指數(PMI)作為宏觀經濟先行指標在應對國際金融危機期間越來越受到關注，成為中國制造業是否擴張或緊縮的晴雨表。

政府采購到底是什么

這些政策措施可以看出：政府采購作為宏觀經濟調控手段，與財稅、金融手段并列提出，在國際金融危機影響下發揮了有效的作用，表明中國政府采購制度已從單純的財政支出管理手段，上升為國家實現宏觀經濟和社會目標的公共政策工具。那么，政府采購到底是什么，有哪些功能呢?

政府采購，在目前法律上的定義是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購功能一般有三個，第一個是基礎功能。即通過透明競爭信用原則采購到價格合理，質量優良，服務良好的工程、產品和服務。第二個是制度功能，為規范政府采購行為而制定的法律制度和規則。換言之，是政府通過引入透明競爭信用的方式和規則進入市場進行資源配置，并對整個市場規則與秩序產生積極導向的功能，最終實現公共利益最大化；在這基礎上，形成產業鏈，推動產業結構調整和升級。同時按照1：5的乘數效應，進一步擴大市場規模、增加政府稅收和拉動GDP增長。第三個是政策功能。指政府利用政府采購在市場中的規模效應，通過政策措施調節社會總需求，貫徹社會經濟政策總目標。

制約政府采購發揮的問題

《政府采購法》頒布實施特別是應對國際金融危機以來，政府在利用政府采購擴大內需、加速產業振興以及貫徹國家環保、節能和科技創新政策等方面作了許多有益的探索，政府采購的政策功能初步顯現，政策功能的導向作用突出。這表明政府采購由基礎功能向政策功能轉變，由初級階段向全面發展階段轉變。但是，政府采購政策功能是成熟規范的政府采購制度應有的組成部分，現實的一些突出問題制約著政府采購政策功能的有效發揮。

首先，政府采購時間不長，總量不大，影響政府采購政策功能發揮。政府采購制度在國外已有200多年歷史，采購程序嚴密，采購行為的規范性和透明度較高，管理體制和管理手段都比較先進。同時，歐美國家政府采購的范圍較大，涵蓋了公共部門所有采購活動，政府采購規模一般占年度GDP的10％～15％，占政府財政支出的30％～50％。

而中國從1996年才開始進行政府采購制度改革工作試點，只走了僅僅13年發展歷程。2008年全國政府采購規模5900億元，但僅占GDP的1.96％和財政支出的9.45％。規模上不去除了時間因素外，還有一個重要原因是大量工程采購和國有經濟體采購游離于政府采購管理之外。

其次，體制不健全。由于歷史原因，工程招投標和政府采購出現雙軌并行的局面。

從管理職能看，按政府采購法，財政性資金的工程貨物和服務都屬于政府采購管理監督職能。但按招投標法，發改部門有權審定招標方式，各建設、交通、水利、工信部等部門從事工程管理監督和具體招標職能。并且在該領域存在行政監督部門既是招標人又是管理者還是評審會組長的重位現象。

監督管理部門多且交叉重疊，監督管理力量薄弱，操作職能定位不明確，操作職能條塊不統一無疑給政府采購政策執行帶來很大影響。以政府采購國貨為例，日前九部委發文要求強調政府投資項目屬于政府采購，應當采購本國產品。這事在國際上惹出不小風波。實際上財政部在金融危機沒來之前，早在2007年就出臺了政府采購進口產品管理辦法，以嚴格限制進口產品審核方式來逆向保護國貨的政府采購。該制度操作性強，實施效果很好。2008年中還專門出臺了補充意見。2009年4月，國務院又發文強調要嚴格審核進口產品的采購，凡國內產品能夠滿足需求的都要采購國內產品。由于體制不健全，招標和采購分屬不同管理部門，就同一政策行為出臺不同制度和措施，在制度適用和執行上容易混淆，政府采購政策功能效果大打折扣。

第三，法律法規制度不完善。《招投標法》和《政府采購法》都是人大出臺的同位法，雖然有時間先后，有程序和實體之分別，但基本規范同一采購行為。兩法沖突給實際工作帶來較大影響，這集中體現在工程適用招投標還是應納入政府采購管理的爭議上。法律間的矛盾，嚴重影響了政府采購政策功能的發揮。對政府采購政策功能自身來說，自主創新、節能環保產品等政策功能在法律依據、組織體系、認定機制和采購支持力度等方面還存在著諸多問題，無法充分發揮政策作用。

此外，在招投標和政府采購領域運行機制上，同樣存在一些問題。比如，在招投標領域，就存在領導干預招標、招標人規避招標行為、投標人圍標、陪標、串標問題和招投標代理單位存在 “中介不中”等問題。

如何改進

由此可見，政府采購制度還有很長的一段路要走。尤其是在當前金融危機影響下，如何推陳出新，強化公共采購政策功能，非常重要。

對此，筆者有幾個建議。

其一，推進公共采購體制創新。建議設立公共采購管理委員會，由政府一把手擔任，各部門組成，負責指導和協調公共采購全局和重大性問題；將各部門招投標或政府采購管理權歸一，獨立行使公共采購管理權。下設公共采購中心(建議由公共采購管理部門代管，既管采機構分離又充分協調一致)，代表本級政府行使為自身職能需要進行的通用工程、貨物和服務的集中采購實施，具有采購權。如所有部門都需要的辦公場所、修繕等通用工程采購，電腦、辦公家具、空調甚至日常物料等通用設備采購，物業管理、差旅、印刷、咨詢等通用服務采購均由公共采購中心集中采購，部門只負責使用。

其二，健全公共采購法律制度體系。統一《招投標法》和《政府采購法》，創新制定《公共采購法》。盡快健全理順公共采購法律制度體系。可以在出臺《公共采購法》及其細則前由人大對《招投標法》和《政府采購法》作出解釋，使之向公共采購方向靠近，厘清當前兩者突出問題和向國際化靠攏。

其三，完善公共采購運行機制。 建立完善公共采購運行機制，重點要解決三大問題。

比如，公共采購要全過程執行和控制。一個公共項目采購是從采購預算到采購履約及支付的整體行為規范。必須由一個專職機構履行職權獨立實施，特別是部分或核心關鍵環節如招投標或評審環節不能剝離出去，讓渡給社會中介機構容易出現尋租空間。招標代理可以代理非關鍵或核心環節，起咨詢性質，采購責任應該由采購專職機構承擔。

再比如，明確采購權，體現采購權利義務責任相對等。如適當修改完善評審機制，減少專家自由裁量權。專家評審決策作用轉為專家技術咨詢和建議作用。在前期方案制定、采購文件制作、采購評審、履約驗收等階段都可以聘請專家介入。

最后，采購內部程序規范透明制約，且以電子化體現。根本業務需要配足配強專業人員，同時，所有采購業務流程必須有標準化規范化范本。