中國發展的新動力在何處

陸　銘

最近中國經濟增長速度迅速恢復，南方沿海一些城市甚至又再現用工荒了。可是，筆者想提醒一句，中國應對金融危機的政策采取的是投資推動的方式，投資在短期內是需求，在長期是供給。

從中國的長期經濟增長來看，人口紅利期即將結束，勞動力供給增長將放緩，而人口的老齡化也會帶來國內儲蓄率的下降，長期的經濟增長只能依靠勞動生產率的提高。通常情況下，勞動生產率的提高主要依靠教育，而在中國這樣一個發展中的大國，勞動生產率還有一個不應忽視的來源，那就是城市化和區域格局的調整。

土地和戶籍制度需要聯動改革

中國的城市人口即使包括在城市長期工作和生活的農村居民，也只有45％左右，城市化進程遠遠落后于工業化進程，這已經是人們的共識。在城市化進程中，農民變成了城市居民，進入了工業和服務業，勞動生產率將大大提高。

但是，問題在于，是全國各地的城市采取同樣的步伐來提高城市化水平，還是在生產效率更高的地方以更快的速度來推進城市化?從經濟的長期增長來說，顯然是后者。但是，中國的建設用地指標配置制度，卻對區域經濟格局的調整形成了制約。

目前，中國為了守住18億畝耕地的紅線，中央政府對各省市都設置了保護基本農田的指標。為了保護耕地，長三角和珠三角的一些較發達的城市的非農業用地指標已經非常緊張。從資源配置的角度來說，如果沿海地區缺建設用地指標，而內地有的話，至少應該允許沿海到內地買這個土地指標。

如此一來，內地更多地保留耕地，沿海更多地發展工業，內地的大量勞動力再進一步向東部轉移，并與戶籍制度一起聯動改革，讓內地農村勞動力在沿海轉化為市民，實現用地指標和勞動力一起再配置。中國下一輪的經濟增長必須在土地和戶籍制度的聯動改革方面取得突破。

放棄集聚，就是放棄發展

隨著土地指標的跨地區再配置，內地農村勞動力在沿海獲得更多更好的就業機會，生產效率將獲得極大的提高，問題是，在此過程中，到底可以獲得多大的增長空間?為了說明這一點，筆者研究了不同城市的土地利用效率和城市的區域布局，總結起來可以得到五個結論。

首先，一個城市到沿海大港口的距離顯著地影響了它的土地利用效率。筆者測量了一個城市到沿海三大港口：香港(包括深圳)、上海和天津的距離，發現沿海和內地城市的土地利用效率差距是巨大的。以2006年為例，如果從大港口開始往中國內地走，走到500公里的時候，相當于從上海走到安徽西部湖北東部，在這個范圍內，土地利用效率下降50％。

第二，隨著時間的推移，地理對城市土地利用效率的影響越來越大。根據經濟理論，經濟開放的進程會提高大港口附近發展外向型經濟的比較優勢，會引起經濟向沿海地區集聚。從1995年到2000年，特別是2000年到2006年這段時間里，地理對城市土地利用效率的影響越來越明顯。反過來說，隨著時間推移，如果我們不在土地政策上做重大改變的話，中國在土地利用效率上的損失將越來越大。

第三，城市擴張對土地利用效率的促進作用在東部要遠遠超過中西部。在未來中國快速城市化的進程中，讓距離大港口450公里以內的城市面積擴張更快，而不是所有城市同步擴張，才更有利于提高土地的平均利用效率。

第四，中國的經濟活動的集聚趨勢遠遠領先于人口和城市土地的集聚。筆者的研究計算了不同城市的規模差別，發現大城市越來越大，小城市相對來說越來越小。中國經濟在發生集聚，而人口卻沒有充分集聚，道理很簡單，因為受到戶籍的限制，人口沒有充分自由地遷移。

第五，中國城市人口的增長速度慢于城市建城區的擴張速度，而且主要是西部城市存在這樣的脫節。有趣的是，從東部到中部，再到西部，越往內地，城市面積的擴張速度越是超過了人口的增長速度。也就是說，中國內地城市的擴張基本上是粗放型的，這對于中國這樣土地資源稀缺的國家來說，經濟損失非常大。

人均收入如何平衡

人們最擔心的問題就是，經濟集聚是不是會導致地區間差距越來越大。但筆者要說的是，在經濟集聚的過程中，不僅地區間的差距不會擴大，反而會縮小。

對于區域平衡發展來說，真正有意義的是人均收入或者生活質量的平衡。人均收入如何平衡?

中國在過去30年里面，地區間人均收入差距越來越大，其中，經濟集聚并不是最主要的原因。要實現區域間的人均收入的平衡，最重要的途徑就是勞動力自由流動，特別是低收入者要能夠自由流動。

不妨想象一下，假設全世界就一個國家，你是這個國家的總統，你想讓這個世界上各個地區收入差距縮小，最有效的政策是什么?就是把發達國家的國界放開，在世界范圍內自由移民，讓發展中國家的人自由地遷移到發達國家去，世界范圍內的收入差距就縮小了。

中國在過去30年里地區間的收入差距持續擴大，更主要的原因是低收入者的跨地區流動是受限的。比如說，在中國的東部城市，通常常住人口要遠遠超過戶籍人口，而在中西部城市，則恰恰相反。中國是一個發展中國家，大量在流動中的勞動力是中西部的低技能的農村勞動力，他們的自由流動將加速城市化進程，大大縮小城鄉間和地區間收入差距。

地區間差距在集聚中縮小

在要素自由流動的情況下，發達地區會更多地享受規模經濟收益，從而擴大地區間差距，但最終，地區間差距一定會在要素自由流動的情況下再縮小。這個過程已經被法國等國家的歷史所證明。那么，為什么經濟在集聚的過程中會走向平衡呢?

首先是因為交通成本持續下降。一開始，交通成本非常高，隨著交通條件的改善，要素流動和經濟集聚就發生了，之后，交通成本持續下降，一些經濟活動遠離集聚的中心，反而也可節省成本。

其次，有一些資源在物理屬性上就是不易移動的，與這些生產要素有關的經濟活動也不會完全集聚。比如說自然資源，很多與自然資源有關的經濟活動都接近于資源所在地。再比如說文化，文化的可移動性實際上是非常差的，當文化成為一種生產要素的時候，與之相關的經濟活動(例如旅游)也不會集聚發展。

第三個導致經濟離散發展的力量來自所謂的“擁擠效應”。在集聚過程中，城市變得越來越擁擠，污染也更嚴重，犯罪率也更高，特別是地價、房價和工資漲到一定程度的時候，企業覺得集聚的好處還抵消不了擁擠的成本，這時候也會出現經濟活動的離散趨勢。

第四個機制是偏好差異。經濟集聚的好處是規模經濟和收入增長，但問題是，不是每個人都那么愛錢的。在勞動力自由流動的情況下，愛錢的人到大城市，但必須忍受交通擁擠、污染、犯罪這些問題。如果不那么愛錢，可以到內地某個中小城市生活。這就是生活質量意義上的區域間平衡。

最后，不要忘記匯款機制。實際上，大量的勞動力流動到較發達地區之后，還會將收入的相當一部分匯回老家，這是很重要的平衡區域間收入水平的機制。

要財政轉移，更應要素自由流動

要實現區域間平衡，直接動用行政手段，把富的地方的錢拿來給窮的地方不就行了嗎?但是，財政轉移并不是區域間平衡發展的治本之策。

我們的研究發現，中央向地方的財政轉移并沒有起到縮小地區間經濟增長速度差距的作用。事實上，根據世界銀行的研究，那些在平衡區域發展上取得成功的國家，都是通過要素(特別是勞動力)自由流動來實現的。

讓沿海城市購買內地的建設用地指標實際上就是一個天然的財政轉移機制，在這個過程中，內地自然地分享到了土地在沿海地區的增值收益。建設用地的指標甚至可以分解到人，讓土地指標和人一起走，農民工在哪里就業和生活，就可以將土地指標帶到哪里。在這個過程中，不同的城市為了獲得建設用地指標，還將展開相互競爭，這就提高了農民的談判能力，有益于讓他們分享城市發展的成果。

要素(特別是勞動力)的自由流動是更為有效的區域間平衡發展政策，但也需要一些政策配套措施。

比如，土地制度一定要與戶籍制度聯動改革，那些需要更多建設用地的城市也應該同時接納低技能的勞動力為戶籍人口，公共服務和社會保障都要均等化。

比如，地區之間的公共服務要適度均等化，內地的大量人口流動到東部之后，要借助于中央政府的財政轉移改善內地的教育、醫療等公共服務。

再比如，要改變中國地方官員的激勵機制，在中國的地方官員考核機制下，政府都過于追求經濟總量的增長，這實際上對于內地政府是場不公平競爭。未來，在勞動力可以自由流動的條件下，經濟總量增長的考核應該主要針對東部地區，而對于中西部，人均GDP和人均收入的增長更重要。