國家級開發區公共基礎設施建設項目融資方式

李　青

開發區從上世紀80年代末和90年代初先后成立以來,從中國區域經濟發展的戰略看,沿海城市和創造了比較優勢的開發區是外商投資的重點。從比較成熟的開發區的情況看,在地區競爭中投資環境改善和土地儲備成為競爭中至關重要的兩個因素。開發區要把在土地儲備上具有一定的“潛在”優勢變成“現實”優勢,就要投入資金進行土地開發和設施的配套。因此,在地區競爭中投資環境改善和土地儲備成為競爭中至關重要的兩個因素。因為自身積累的不斷提高,在開發區建設資金的融資模式的選擇上走過了由單一政府投入模式向多元化市場融資渠道轉變的道路,經濟發達地區開發區或投資熱點地區融資模式更為豐富,多渠道的資金為開發區的迅速發展壯大提供了強有力的支持。

開發區發展至今,開發區的可供選擇的融資基本模式有兩種:傳統政府融資模式和市場融資模式。考慮項目融資要素,對開發區來講,不同的融資方式優缺點不同。

一、政府融資模式

開發區建立初期,受自身實力和規模的限制,采取市場化融資的方式存在很多困難,往往依據政府信用為基礎籌集資金,用于特定的建設項目。

政府投融資主體以政府提供的信用為基礎,以政策性融資方式為主,輔之以其他手段進行融資。資金來源渠道主要有兩類:一是政府財政出資;二是政府債務融資。債務融資方式往往不外銀行貸款、發行企業債券,發行股票上市籌集資金也有成功的案例,但要求較高、難度相對較大,這些方式在某種程度上大大緩解了開發區基礎設施建設資金緊張的矛盾。

政府融資模式的核心在于:建設項目的投資、建設、運營“三位一體”,全部由政府或政府組建的國有獨資公司包攬,是單一的國有所有制經濟在城市開發區建設的具體體現。

政府投融資模式最大的優點就是能依托政府財政和良好的信用,快速籌措到資金,操作簡便,融資速度快,可靠性大。這種模式在開發區成立初期為起步建設發揮了巨大作用,是財政資金以外開發區基礎設施建設資金的主要來源。缺點主要有:一是對政府財政產生壓力,受政府財力和能提供的信用程度限制,融資能力不足;二是不利于企業進行投資主體多元化的股份制改制,施行法人治理結構;三是對政府來講,不能實現有限追索,對項目承擔風險較大,因以政府信用作擔保,可以和貸款銀行協商,相應降低融資成本。

二、市場化融資模式

市場化投融資模式,是指企業以獲取贏利為目的,依據企業信用或項目收益為基礎,以商業貸款、發行債券股票等商業化融資為手段籌集資金并加以運用的金融活動。非國有獨資的公司制企業是市場化投融資的主體。

市場化投融資主體的融資又分為企業信用融資和項目融資。企業信用融資是以企業信用為基礎進行的各種融資活動;項目融資是以合資成立的股份制項目公司為主體,在政府的支持下,以項目本身收益為基礎進行的商業融資活動。隨著經濟發展的需要,市場化投融資模式逐漸成了各開發區管理機構探索的主要方向,目前適用的主要融資渠道有:

1.貸款融資。貸款融資模式從操作上相對簡單,而且對于暫時不具有經營性質的項目如道路、排水、供電線路等工程項目,貸款形式相對比較靈活,可以與商業銀行達成戰略合作協議,以開發區長期信譽為保證,也可以國有項目公司自身資產規模為質押進行融資,同樣也可以爭取國家政策性銀行支持。

2.以“設施使用協議”融資。這種模式對于具有長期穩定收益而又收益率較低的項目具有很強的操作性,如熱源、汽源、供水工程項目,由于受規模和政策限制,開發區管理部門應出臺鼓勵政策,項目公司與使用者簽訂設施使用協議,項目公司以使用協議作為融資載體來安排融資。

3.以“杠桿租賃”融資。開發區管理機構作為區域經濟管理部門,為促進本區域經濟發展,通過組建的項目公司,往往對一些具有產業優勢、發展前景良好的中小企業采取以“杠桿租賃”融資方式加以扶。作為孵化基地成立的高新技術創業中心大多采取這種方式,通過融資建立孵化區、中試廠房等租賃給中小高新技術企業使用,扶持其發展壯大。通過項目公司建立大型標準化廠房,租賃給暫時因資金困難不具備建廠條件的企業作為生產廠房等都是這種融資方式的體現。

4.BOT模式。針對開發區一些大型的基礎設施項目,由政府融資或國有公司投資往往建設、運營效率不高,吸引投資者或私營機構通過BOT模式運作應是較好的選擇。為入區企業供熱、供蒸汽的熱源廠、供水的自來水廠、大型軌道交通項目等都有成功的案例,項目經營協議期過后,項目運營公司將項目移交給開發區管理部門,以提高項目運營效率為前提,也可以采取誰建設誰擁有的原則,即BOO、BTO等靈活多變的方式。開發區管理部門既保證了區域配套建設的目標,減少了資金投入,是基礎設施項目市場化運作的典范。

5.ABS融資。目前各地開發區圍繞基礎設施開發成立的項目公司大都面臨著資產負債率偏高、財務風險較大、后續融資壓力不減等難題,傳統單一融資模式很難滿足建設資金需求。以項目擁有的資產為基礎,以項目未來穩定收益為保證,在資本市場上進行證券化融資的方式,是國際資本市場上比較流行的融資方式,目前在我國基礎設施建設領域也已經有很多成功的先例。蘇州工業園區以及科技部指導的幾個高技術開發區都曾做了嘗試,效果很好。項目公司要發行企業債券,除自身對項目進行周密策劃以外,需要政府在審批手續上給予支持,具有一定的難度,而且融資成本有走高的趨勢。上市融資方式在各國家級開發區中多有成功案例,如天津經濟技術開發區的津濱發展等,要求項目公司要有好的項目儲備,有競爭力的管理團隊,長期穩定的收益,出色的市場業績。從操作上來說,ABS上市融資也是最透明、難度最大的一種融資模式。當然,困難、風險與收益也是成正比的。

從實際情況來看,開發區目前采用的融資方式比較單一,即政府財政擔保下的國家開發銀行貸款和商業銀行貸款,以及發行中長期企業債券。開發區正在積極探索新的投融資模式,科學、合理、有效的使用信貸資金,吸引社會資本參與開發區的建設,嘗試建立先期資金注入、后期有效退出的機制。□(編輯/穆楊)