論我國政府律師制度的建設

陳　靜　王晨晞

我們目前所追求的政府律師制度與上世紀80年代恢復律師制度初期制度持謹慎態度,甚至存在抵觸情緒。實踐證明,沒有政府法制部門的支持和配合,政府律師工作難以開展。由此,如何協調政府律師與政府法制部門的關系,成為目前在我國建立政府律師制度面臨的一個主要問題。

一、建立我國政府律師制度應當遵循的基本原則

1.堅持適度發展原則。在中國當下法律服務市場不成熟的狀況下,政府律師制度究竟應當鼓勵發展還是應當適度地控制發展,這是需要我們認真思考的問題。筆者以為,在目前政府法制部門存在的情況下,政府律師的發展空間實際上相當有限。但考慮我國政府法制機構面臨的種種困境以及新時期政府依法行政的迫切需求,現階段在我國開展政府律師工作是必要的,但應堅持適度發展的原則,而不應過度放開,否則容易產生形式主義和盲目發展的問題。

2.堅持面向基層原則。司法部《關于開展公職律師試點工作的意見》規定,“開展公職律師試點工作的試點范圍應限于縣(區)級以上地方”。實踐中,各地轟轟烈烈展開的政府律師試點工作也大都集中于省市級政府部門。然而,考慮我國法治發展現狀,中央、省市層面的政府法律服務市場比較規范,法律人才比較集中,整體素質也比較高,因此,對于專業政府律師的需求并不是非常迫切。而廣大基層政權單位,包括區縣及鄉鎮政府,作為同人民群眾接觸最經常、聯系最直接的依法行政“前沿陣地”,其法治狀況則令人堪憂。雖然縣級政府都配有法制工作機構,但基層政府法制機構普遍存在機構不健全,人員配置少、業務素質低等問題,致使其很難滿足政府依法行政的需求。而鄉鎮政府的法制工作更是出現“空檔”,由于沒有專門的法制工作機構,實踐中多由司法員或辦公室兼顧。這樣就導致依法行政的大量具體工作到鄉鎮無法落到實處。

全面推進依法行政,建設法治政府,重點在基層,難點也在基層。基于此,筆者認為,目前政府律師工作的重心應該下移。在中國法治最薄弱的基層政府環節,配備一定數量的政府律師,對于提高基層政府依法辦事和依法執政的能力,切實抓好基層依法行政工作,具有迫切的社會需要和強烈的現實意義。

3.堅持多種模式并行原則。政府律師的組織形式是政府律師執業的載體,在目前我國政府律師試點階段,統一的機構模式固然在管理上有其優越性,但其在操作上的高成本我們也不能忽略。因此,司法部在《試點工作意見》中并沒有對政府律師的組織模式作統一的規定。實踐中,各地在開展政府律師試點工作過程中,綜合考慮本地方、本部門的實際采取了不同的組織管理模式。筆者認為,由于我國經濟狀況和政府機構組成的本身情況較為復雜,這些形式多樣的政府律師組織模式在我國政府律師制度試點階段有其存在的合理性,對于實踐中各地創造出來的政府律師的制度不同的模式,主管部門應當鼓勵其在總結經驗的基礎上不斷完善,使之更加有效地服務于政府及其部門。

二、構建我國政府律師制度的路徑設想

鑒于政府機構改革往往牽一發而動全身,實施起來困難重重,筆者認為,建立我國政府律師制度可考慮分兩步走:

1.近期設計。建立政府律師制度,應圍繞我國建立廉潔高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制目標和“精簡、統一、效能”的機構改革原則,充分考慮對政府法律服務資源的優化整合,做到既能使之發揮最大作用,又不因動作過大而無法推進。考慮到目前政府法制工作的現實困境和我國政府法律服務資源狀況,筆者認為現階段開展政府律師工作可采用如下模式:以現有政府法制機構為基礎,搭建政府律師發揮作用的平臺。在組織構建上可以考慮在保留政府法制機構的同時,采取政府雇員制的方式,適當吸收部分社會執業律師充任政府律師,履行政府律師的職責。為了保證政府律師服務的專門性,需要對其禁止執業行為作出規定,即凡被聘用為政府律師的社會律師自受聘之日起,不得在律師事務所及其他法律服務機構兼職,不得以律師身份辦理本單位以外的訴訟與非訴訟案件。為了實現優勢互補,共同為政府提供優高效的法律服務,應該對現有政府法制部門的職能進行整合并在政府法制工作機構與政府律師之間重新配置:由法制工作機構負責政府規范性文件的起草、審查;負責指導政府組成部門對法律法規的貫徹實施;協調部門間的行政執法活動,開展執法監督。政府律師主要負責代理政府參加訴訟、仲裁活動;為政府招商引資等重大經濟項目的談判提供法律咨詢,并對其合法性進行論證;草擬、修改政府簽訂或審批的各種合同。

2.遠期規劃。(1)健全和完善相關法律法規,為政府律師制度提供法律保障修改《律師法》,制定《政府律師工作條例》,使政府律師制度步入規范化、法制化的軌道。《律師法》是規范我國律師制度的基本法律,政府律師制度的建立必需得到法律上的認可。因此,為了回應實踐的發展,《律師法》應將政府律師納入其調整的范圍,通過對相關條文進行修改,對政府律師制度作出宏觀性、指導性的規定,使政府律師制度的建立有法可依。而對于政府律師的具體的管理規定以及行為規則可以采用單行法規的形式加以明確。相關部門可以在總結政府律師試點經驗的基礎上制定《政府律師工作條例》,作為對《律師法》中關于政府律師制度的細化和補充,明確政府律師的職責、權利義務、組織形式和管理體制,為政府律師制度的建立與發展奠定法律基礎。

(2)探索適宜的組織管理形式,推進政府律師規范化發展。建立政府律師制度應著眼于政府法制工作的長遠建設,從政府法制工作機制的協調性、科學性和有效性考慮,統籌規劃和全面整合政府法律事務辦理機構。在各級政府法制部門的基礎上,通過嚴格規范政府法制部門工作人員準入制度,對現有政府現法制部門和法制工作力量進行重構,逐步實現政府律師對法制工作力量的“置換”,進而建立統一而精簡的政府大力發展政府律師隊伍建立與社會律師同步的專業評價體系。允許政府律師與社會律師一樣參加職稱評聘、授予有關的專業稱號、享受與社會律師相同的執業待遇,與此同時,暢通政府律師與社會律師的互換渠道,政府律師可以辭去公職轉為社會執業律師,社會執業律師也可以被錄用或任命為政府律師。政府律師申請專為社會律師時,擔任政府律師的經歷計入執業年限。

建立政府律師的教育培訓及交流機制。加強政府律師的崗前培訓、繼續教育以及交流機制建設。各地律師協會負責政府律師的培訓培訓、交流、研討和進修等工作。政府律師加入律師協會,接受律師協會的統一培訓與業務指導,參與各種業務培訓和信息交流。除了律師協會的培訓外,各地司法行政機關也應根據本地的實際組織相關的培訓和經驗交流,以促進政府律師執業水平的不斷提高。□(編輯/李舶)