政府性投資項目簽證管理存在的問題及建議

劉雪琴　張信安　姜幼女

近幾年來。隨著對政府性投資項目的審計力度，有力地促進了政府投資管理的規范，也發現了在政府投資項目管理中存在著的一些普遍的亟待于進一步規范的問題。比如工程簽證單管理中存在的問題，就較為突出。現在政府投資項目投資額比較大，因涉及土地征用拆遷的難度，使現有的項目工期都比較長，在建設過程中不可預見的事項也比較多，建設過程中的簽證單簽署是難以避免的。高利潤高競爭的建筑市場，又使一些承包商往往會以各種手段，作出不合理的承諾，采用零利潤甚至負利潤中標，而實際上承包商又不可能為政府工程去虧損，這必定會想一切辦法，要實現利潤，甚至謀取高額的利潤，這時施工單位就會把獲取利潤的重心放在工程簽證單上，想方設法地采取磨、攻心、欺騙、訴苦、要挾等手段。要求建設單位出具違規工程簽證單或訂立補充合同來改變招投標的條款。

從這幾年工程結算審計所發現的問題看，政府投資項目中普遍存在著工程簽證單簽署隨意，無人監管或者說是較難監管狀況。由于工程變更聯系單享受合同條款同等權力，作為合同的補充條款，與合同一樣作為結算的依據，簽證聯系單也就具有了法律的效力。這些違規簽證所增加的支出。一來容易滋長了建筑領域的商業賄賂的問題，二來又直接增加政府性資金的支出。

為此需要對該問題進行討論，一方面也作為一種業務的探討，另一方面能引起有關管理部門的重視，并對如何加強工程簽證單管理，提出了自己的意見，作為決策管理部門提供出臺規范工程簽證單的一種參考依據。

目前工程簽證單存在的主要問題，可以歸結如下：

一、先施工后簽證造成既成事實，并空報或虛報變更工作量，使事后難以核實。有些施工單位因建設單位口頭同意或未經同意變更的情況下快速施工。隱蔽施工內容。造成既成的事實。到聯系單簽證時，給工作量的確認帶來困難。如某菜場的屋頂室外綠化工程，當時以設計方案進行施工招投標，但后來建設單位要求增加建設內容。施工單位就另出一套施工圖紙，但當時的圖紙未經建設單位認可，施工單位就按后來的圖紙自行進行了施工，施工的工作量也未及時確定，致使后來在既成現實的情況下，雙方對結算量有較大爭議。

二、簽證內容不具體，表達不清，簽證單出具不及時，造成分歧。從結算審計的資料中經常看到，大家對同一張簽證單理解不一致，由于個別項目施工工期長，簽證不具體，表達不清，往往導致結算時為某一事項理解不一而爭論不休，建設單位工程管理人員對當時簽證的情況說法也不一致，這時施工單位必定會向自己有利的一面解說。簽證單是要求在當時現場實際發生的事情進行如實地反映與詳細描述，必須經建設單位、監理、施工單位三方確，認才可生效。

三、簽訂補充合同，改變招標文件和原合同實質性內容，致使造價增加。為體現招標的公正性和嚴肅性，招投標法明確規定，“招標人和投標人不得訂立背離合同實質性內容的其他協議”。但在工程實施中卻由于業主方管理者對招標文件及合同的理解不充分，訂立與原合同實質性內容相背離的補充協議，以補充合同或工程變聯系單來承擔了施工單位的部分投標風險，這不僅使原招投標流于形式，而且使工程造價大幅度增加。主要采用：

其一，違規訂立補充合同。改變招標后訂立的主合同的總價或單價。如：某建設項目的樁基工程施工合同，明確價款結算采用固定單價形式，合同價格不隨價格浮動和政策因素而調整。但在施工期，建設單位與施工單位又簽訂了樁基工程補充合同，把原合同的管樁供應單價由78元/米調整為84元/米。

其二，違規簽訂補充協議，隨意調整系數，彌補施工單位的投標缺陷和風險。投標風險本來是施工單位在投標時應自行考慮的，風險由施工單位來承擔，但在施工過程中，建設單位通過違規簽證，彌補了該部分風險。如某項目，招標文件和原合同明確規定：“施工沉降量由投標人根據地質資料與現場勘察情況確定其沉降系數并計入單價，在合同執行期內不再調整”。但在施工過程中，建設單位又與施工單位簽訂了補充協議，將沉降量由沉降系數1.76調整至2.38，增加工程造價162.52萬元。

四、施工單位鉆招標文件的空子，從自身利益出發，要求建設單位指定材料品牌，從而以建設單位變更為由，對投標的價格進行調整。在建設工程中，許多項目在招標時未對某個具體材料的品牌、質量等作過明確規定，由施工單位在考慮達到業主的項目總體質量的要求條件下，由施工單位自主定品牌、報價格，參與投標競爭。在投標時，施工單位往往通過低價競爭來取得中標。而在施工過程中，施工單位又會向建設單位推薦某一品牌的材料。通過工程簽證單，提高投標用材的價格，彌補了當時施工單位材料低價報標的損失，造成工程造價增加。如：某建設項目招標文件規定施工所用材料(包括電線、電纜)由施工單位自主報價。中標后材料單價不得調整。但在施工過程中，通過建設單位對電線、電纜指定品牌為由，通過工程聯系單對此材料價格進行了調整。與中標價相比增加造價127.21萬元。這種情況發生的比較普遍，在能達到設計要求，滿足使用功能的前提下，根本不需要提高用材標準，但施工單位以自身的利益出發，根本不顧及項目的成本。

五、簽證內容不真實，無依據，隨意以“配合費、保管費”名義提高材料價格，出現了變相的人情簽證單。簽證本是實際上發生的變更工程和暫定的材料價格進行簽署，是施工現場真實情況的表明，但現在卻成了施工單位利益的調節單，有的建設單位往往無依據上浮無價材料的結算價格，并進行簽證，導致造價增加，如某項目，建設單位對部分價格在內部邀請招標中標價的基礎上，以簽證“配合費、保管費”形式提高材料結算價，簽證價高于采購合同價140.16萬元。

六、暫定價材料簽證失去監控。現行建筑市場材料品種較多，價格、性能差異都比較大，市場因素又變化萬千，建設單位的人員對一些暫定材料的定價、定品牌主要有三種方式確定：一是建設單位以考察為由，直接確定材料的品牌，并以簽證形式確定材料設備的價格，二是建設單位以考察和內部招標的形式來確定材料設備品牌與價格，三是由施工單位直接提供，建設單位確認價格。不管是內部招標、考察形式確定，還是直接簽證確定，都容易使材料價格簽證存在失控性，都規避了招投標的監管，如某大樓的鋁合金門窗工程由建設單位以內部邀請招投方式確定施工企業，以最低價原則確定50.72萬元為中標價，但實際結算價為122.59萬元，與內部招標時的項目相一致的結算金額計41.86萬元，只占到總工程結算直接工程費39.6％。

違規簽證不可避免地會助長了社會不正之風，有些建設單位項目管理人員會以各種理由刁難施工人員，不給好處不給予簽證，給了好處就會閉著眼睛辦事，以致出現了行賄受賄的商業腐敗。

造成上述問題的主要原因有以下幾個方面：

(一)前期工作準備還不夠充分。有的工程由于前期工作準備不足，招標時施工設計圖尚未完善。大宗材料品牌和規格尚未確定，導致實際施工變更量大面廣，許多內容需要重新簽證，由于對

材料價格未能了解，并未結合招標文件中所規定的內容進行考慮，出現了違規簽證的問題，從而改變了原有的招投標結果，使原招投標失去意義。造成了不必要的損失浪費。

(二)招標及合同簽訂環節不夠嚴密，有些條款缺少實際可行性。有的工程由于招標代理單位對具體工程項目了解不多，考慮不周。招標文件和合同專用條款編寫千篇一律，工程量清單項目名稱又不夠具體明確，缺乏針對性和可操作性，特別是招標時對一些無價材料和市場價格差異較大的材料設備缺少必要的前置條件，從而使施工單位投標時鉆空子。在招標文件、合同的部分條款中，一貫把市場的波動、把中標代理機構工程量編制嚴重失實的等因素都強加于施工單位，以一次性包干作為合同條款，缺乏實際的可操作性，如果讓施工單位承擔了不利因素，施工單位勢必會利用簽證來彌補損失。也導致各種違規簽證的產生。

(三)建設單位管理人員專業化水平尚不夠高。有的工程管理機構大多是諸如指揮部、工程辦等形式的一次性臨時機構，這些臨時組建的建設班子因缺少專業管理人員，很多人對基建管理知識了解不多，對現行的基本建設法律、法規等知之甚少，無法有效地進行管理。

(四)有關職能部門監管機制尚不夠健全。有關職能部門對建設項目的全過程動態監管尚未跟上，特別是招標后續、施工過程的監管缺乏行之有效的辦法，從而出現了“招而不全，包而不死”、“低價中標、高價結算”的現象。

(五)追求高檔次、高規格，概算控制觀念不強。目前最大簽證變化的是在裝修用材上。裝修材料是日新月益，變化很大，許多新穎的高檔材料出現。使建設單位不由自主地去考慮用高價材料，況且這些高價材料市場價格、規格又難以參考，根本無從考察材料價格，簽證價就隨施工單位報了，導致工程概算突破，而財政部門對概算突破的金額支付控制也還沒有跟上，存在照常支付。

為此，應加強工程簽證單的管理。使工程簽證單真正成為設計不足的補充，要求從制度上對政府投資項目工程設計變更進行嚴格規范，從源頭上堵住了工程設計隨意變更增加工程造價的漏洞。改變工程設計變更聯系單“滿天飛”的現象。

一、設計要到位，盡量減少變更簽證單。在建設過程由于設計不到位，圖紙不清，規格檔次不合標準，功能用途改變都會造成設計變更，產生變更簽證單，要使從源頭上控制減少變更簽證單，就必須完善設計功能，嚴禁通過設計變更來達到建設規模擴大，裝修用材標準提高，斷絕施工單位想通過用材改變投標時低價報價的損失。對涉及簽證費用的問題必須經設計院、業主代表、總監共同確認，才能有效地控制規模、控制費用、控制簽證單。

二、提高現場管理人員的技術水平和職業道德教育。目前，我市建設單位中工程造價管理工作人員相對缺乏。有的是現場技術管理人員兼任工程造價管理工作，，施工單位就利用建設單位管理人員缺乏對造價控制管理，而盲目簽證屬于投標范圍內的聯系單，從而重復計算工程量。現場管理人員作為建設單位業主的代表，賦予了現場簽證的權力，對工程建設的一份責任心尤為重要，要求業主管理人員具備良好的職業道德，維護國家利益為目標。客觀公正合理地對待施工單位。

三、建立工程聯系單簽證會審制度，加強對工程變更聯系單的管理。針對聯系單是工程價款結算存在問題的重要原因，就應該嚴格控制施工現場簽證，按變更投資額確定項目變更審批權限，對小額度變更內容，要經建設單位黨政聯席會議或黨組集體討論審查確定，防止工程管理人員與施工單位通過變更簽證來增加工程價款；對較大額度的設計變更，應當報經財政、計劃、審計等部門，經會審批準后，方可執行。

四、建立責任追究制度。目前建設單位自行、隨意簽證的情況比較普遍，為了改變這種隨意地簽證而造成造價增加，就要建立責任追究制，對發現建設單位管理人員由于失職、違反程序規定隨意簽證，而形成損失的要追究其責任，財政對違規簽證而增加的造價，一律不撥款支付。

參考文獻：

[1]《建設工程造價管理》作者：馬楠，韓景瑋出版社：清華大學出版社

[2]《建設工程造價管理相關文件匯編》中國建設工程造價管理協會編出版社：中國計劃