對行政事業性國有資產管理模式的思考

田　華

摘要：本文以資產管理與預算管理關系研究為切入點，結合行政事業國有資產管理實踐，在分析現有行政事業性國有資產管理存在問題的基礎上，提出建立資產管理與預算管理相結合的資產監管新模式的政策建議。

關鍵詞：行政事業單位國有資產資產管理與預算管理

現階段，由于行政事業性資產管理與預算管理的脫節，現行的行政事業性資產管理模式影響了行政事業性國有資產社會功能和價值的實現，制約了行政事業單位公共管理和服務職能的發揮，與建立服務、責任、節約型政府的要求不相適應。因此，變革現行的行政事業性資產管理體制已迫在眉睫。我國許多學者從不同角度對行政事業國有資產管理問題進行了不斷深入研究，也取得了不少成就，但是，應該看到，從資產管理與預算管理相結合的視角探討行政事業性資產管理的問題比較少。本文基于資產管理與預算管理相結合的角度對我國行政事業性國有資產管理模式進行思考，以期尋找新的突破。

一、行政事業國有資產管理存在的問題

隨著各項資產管理改革措施的推進，一些長期以來存在的問題難以得到有效解決，日益成為制約資產管理改進的主要瓶頸。

(一)在資產形成上，配置無序形象難以遏制

由于行政事業單位購置資金的使用支配權在各單位。資產的配置缺乏總量供給規劃和有約束力的配置標準，導致行政事業單位在資產購置上存在隨意性乃至盲目性，部分單位追求“高精尖”、“功能全”，不計成本不計效益，造成提前更新、重復購置和不適當購置現象普遍存在。同時，由于不同部門經費供給水平的差異和購建資金來源渠道不一，導致單位之間占用國有資產的數量和質量參差不齊。

(二)在資產使用上，效率低下問題依然突出

在傳統預算管理模式下，行政事業單位資金來源實行供給制，資產(金)使用的無償性和監督、考評機制的缺乏，導致不少單位重錢輕物、重購輕管，資產購置后，沒有建立有效的監管辦法。有的保養、檢修、維護不當，有的超常規、破壞性地使用，造成設備快速老化，影響了資產的使用效果和壽命，有的資產則因使用不合適，得不到及時調換或處置。同時，不少單位將財政供給資金購置的資產，視作單位自有財產，不愿也不服從資產管理部門的調配，而資產管理部門對此并無制約手段。

(三)在資產處置上，資產及其收益流失情況時有發生

行政事業單位資產為國家所有。行政事業單位只有占有和使用權，但在實踐中，由于產權統一管理機制難以建立。行政事業單位非經營性國有資產的形成、使用、處置大部分由各單位自行掌握，“單位占有、使用”實際成為“單位所有”，隨意將資產調撥、出租、轉讓、改變資產使用功能或違規處置的情況仍時有發生，導致了資產及其收益的流失。

二、現行行政事業性資產管理存在問題的原因分析

行政事業性國有資產管理存在上述問題，其深層次的原因在于現行行政事業性資產管理與預算管理制度安排的缺陷。

(一)從管理理念上看，存在資產管理與預算管理目標的差異

現行行政事業性國有資產監督管理制度基本上是建立在計劃經濟體制之上的，傳統的資產管理理念重點在于資產的后期管理和實物管理，對資產的前期配置、后期績效評價以及對資產的價值管理等重大問題長期缺乏研究，“保證國有資產完全完整，防止國有資產流失”是其最大目標。而預算管理模式迄今為止仍然是以投人控制為重點的傳統管理模式，即以控制支出為主，在預算編制中偏重于控制投入(支出)的增長幅度和數量，在預算執行中強調按照預算規定的項目和數額執行支出，以控制超支為管理重點。因此，管理的主要目標是當年預算收支活動的合規性，而對支出活動結束后形成的那些資產則并不關注。

(二)從管理體制上看，存在資產管理部門與財政部門職能配置的脫節

受傳統管理理念的約束，資產管理部門與財政部門在行政事業性國有資產管理上的職能界定不夠清晰，分工不夠明確。從資產管理部門的角度看，由于資產購置資金的分配使用權在各行政事業單位，對于各單位的資產形成基本沒有約束力，資產管理的職責限于“出口控制”；從財政部門角度看，其職責與管理理念相應，在于“投入控制”，但重資金量的控制。輕資金使用方向的控制，資金形成何類資產、是否合理并不了解，客觀地造成了資產形成無序和配置失當等問題的存在。

(三)從管理機制上看，在資產形成、使用和處置各環節均存在資產管理與預算管理的脫節

在資產形成機制上，存在增量投入與存量調整的脫節。以增量調整資產分布和使用是優化資產配置的重要途徑。按照現行的職能劃分，資產的增量由財政部門的預算安排投入。對于財政部門而言，由于未建立資產預算制度，現行的資產預算安排只是采取基數加增長的方法，而不是以各單位存量資產的數量多少、質量優劣以及分布類型為依據，因而資金投放存在較大的盲目性。目前行政事業性國有資產在處置和非經營性轉經營性使用中，會產生國有資產處置收入和經營收益等非稅收人。按現行制度安排，資金和經費由財政部門核定使用，資產管理部門對資產的收入無安排使用權。因此，與稅收和其他收費收入相比，該類收入雖然規模有限，但未將其納入預算，對資產管理產生了重大影響。這也是當前資產余缺調劑機制難以建立、資產優化配置難以實現的深層次因素。

三、資產管理與預算管理結合的資產管理新模式政策建議

(一)理順管理體制，合理職能配置

改革行政事業性國有資產管理，建立資產管理與預算管理相結合的新型管理模式，按照資產管理與預算管理改革的基本思路，要合理職能配置，從管理體制上明確資產管理部門與財政部門的分工與合作。要按行政管理體制改革的要求，理順與明晰資產管理的決策權、執行權、監督權。即財政部門作為宏觀綜合部門，行使決策權，負責制定行政事業性國有資產的宏觀政策法規，以及國有資產的預算審批、經費支出和收益管理等工作，并從價值形態上對單位資產運用情況進行考核。國有資產管理部門作為執行事務部門，行使執行權，負責資產管理，按照既定的政策實施省直行政事業單位國有資產的具體管理，包括資產預算審核、產權管理、資產購置、使用和處置等工作，從實物形態上確保國有資產的安全完整，促進國有資產的配置優化、使用高效和處置規范。監察、審計部門實施監督，行使監督權。

(二)健全管理機制，實現有效結合

建立資產管理與預算管理相結合的新型管理模式，其核心是要建立科學合理的行政事業性資產預算制度，從資產形成、使用和處置各個環節上建立結合點，實現資產管理與預算管理的有效結合。第一，在資產配置上，實行資金預算聯合會審的工作機制。即在建立行政事業性資產購置預算的基礎上，在資產預算安排中。增加資產管理部門審核的環節，改變資產管理部門在資產形成管理上的缺位，建立行政事業單位申報、資產管理部門審核、財政部門審批的工作流程。為提高配置效率，可推行集中預

算。即房地產、車輛等重點資產的配置計劃，由資產管理部門提出。報經財政部門審批后，資產管理部門統一配置和監管；大型專業儀器設備的配置計劃，由行業主管部門提出，經資產管理部門審核后，報財政部門審批；一般辦公設備等資產配置計劃，由各單位依據資產配置標準提出，經各主管部門審核后，報財政部門審批，并報資產管理部門備案。第二，在資產使用上，實行資產和資金使用績效考核相結合的工作機制。對資產和資金使用效率的考核。存在資產管理部門與財政部門的共同缺位，應由資產管理部門會同財政部門建立資產定性管理與定量管理相結合的績效考評制度，通過制定評價制度與指標體系，選擇科學、客觀、準確的評價方法。對資產管理水平、預算、成本、使用、效益情況進行客觀公正的評價。準確地考核和反映政府提供公共服務的成本和效率，并以此為依據，調整資金供給和資產分布，促進資產占有使用單位合理利用資產，以節約財政資金，降低行政成本，實現資產與預算管理的過程控制。第三，在資產處置上，實行資產處置與收益統管相結合的工作機制。即要改變財政部門在資產處置管理上的缺位，將資產處置變現收入和各類“非轉經”資產收益，一律納入財政預算管理，實行“收支兩條線”管理，完善資產的“出口控制”。鑒于目前不少地區已開始實行機關福利陽光化試點，而國有資產收益是重要來源，為確保國有資產收益的統一管理與實行統一福利相結合，對不同性質的行政事業單位，可作如下分類管理：(1)行政單位和參照公務員管理的事業單位屬于實行統一福利的范圍，其資產收益應全額上繳；(2)與財政部門有經費預算關系的事業單位，按部門預算統籌安排的要求，其資產收益可按比例上繳；(3)與財政部門沒有經費預算關系的自收自支和企業化管理事業單位，根據占有國有資產情況和年度收支結余，其資產收益實行結余上繳。

(三)完善制度配套，推進科學管理

建立資產管理與預算管理相結合的新型管理模式，還需要建立健全以下制度和措施，加快推進資產管理與預算管理的改革進程。一是健全資產基礎性工作管理制度。在行政事業單位中，必須定期和不定期地做好清產核資工作，全面了解行政事業單位資產的情況，建立規范化的產權登記與國有資產臺賬制度，為做好行政事業單位資產管理的各項工作提供全面、高效的支持。二是建立和完善事業資產管理信息系統。在開展資產清查的基礎上，做好資產管理與預算管理相結合的基礎數據收集整理工作，建立健全行政事業單位資產管理信息系統，為資產管理與預算管理相結合提供技術支撐。三是制定統一的行政事業性國有資產配置標準。由于缺乏對行政事業單位人均占有資產合理性的研究和界定，資產配置少有可參照的量化標準，客觀造成資產配置控制上的困難。因此，資產管理部門應在摸清各部門資產占用情況的基礎上，會同財政部門，根據國家有關規定，結合本地區財力狀況，建立健全各類資產配備標準及費用定額，并逐步更新和完善。使資產配置納入規范化、科學化的管理軌道。四是建立以政府采購制度為主的資產購建方式。行政事業性購置資產的資金來源為財政資金，政府采購和國庫集中支付制度是提高公共支出效率的有效制度，因此，行政事業性資產購置活動應全部納入政府采購。這樣不僅能降低資產形成成本，節約政府財力，提高資產配置效率，而且能實現資產形成的源頭控制，全面掌握資產采購信息，為實施資產的全過程管理打下堅實基礎。五是建立資產調劑制度。對各行政事業單位需要新購建的資產。要從現有資產中調劑。同時，可以運用拍賣、聯營、租賃等形式實現資產的流動，采取激勵與懲罰相結合，鼓勵和促使資產占用單位及時清理閑置資產。并由國有資產管理部門根據不同單位的資產狀況和使用要求進行無償調撥、重新配置，最大限度地提高資產的使用效率。節約財政支出。

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