金融危機背景下完善農民工社會保障制度的對策

蔡學鋒

摘要:農民工作為社會主義市場經濟產生的群體,其為中國的經濟發展和城市建設做出了巨大的貢獻。由于金融危機的沖擊,大量的農民工陷入失業返鄉的困境,沒有享受到相應的社會保障。因此,采取有效對策,完善農民工社會保障制度具有必要性和現實意義。

關鍵詞:金融危機;農民工;社會保障

中圖分類號:C913.7文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)13—0113—02

農民工是當代中國城市的特殊群體,特指具有農村戶口卻在城鎮務工的勞動者,農民工已成為我國產業工人的主體。根據第五次人口普查資料,農民工在第二產業從業人員中占58%,在第三產業從業人員中占52%,在加工制造業從業人員中占68%,在建筑業從業人員中占80%。他們為城市繁榮和國家建設作出了重大貢獻。然而,作為城市的“邊緣人”,農民工享受的社會保障程度很低。由于農民工在城市沒有穩定的居住身份,地域流動性較強,他們往往不能獲得有效的就業扶助。因此,金融危機爆發后,他們的基本生活受到的影響最嚴重。

一、農民工社會保障權益缺失的原因

1.城鄉二元社會結構和城鄉隔離的戶籍制度是農民工社會保障缺失的主要原因。我國計劃經濟體制下城鄉分割的戶籍制度是傳統的就業制度模式和二元社會保障制度構建的基礎。戶籍制度不但加深了農民與城鎮居民在經濟、政治、文化、心理方面的隔閡,也使農民同時失去了在城鎮就業的機會和享受社會保障的權利,農民成為被計劃體制徹底拋棄的“局外人”。目前,我國城鎮社會保障政策仍是基于城鄉二元分割的勞動力市場所制定的政策。由于農民工沒有城鎮居民的身份,進城的農民工成為被城鎮勞動就業制度與社會保障體系所排斥的對象。

2.社會保障立法不健全是農民工社會保障缺失的根本原因。長期以來我國社會保障立法不完善,缺乏對農民工的法律保護。迄今為止我國仍然缺乏全國性的農民工社會保障立法,只有一些零散的地方性法規及一些規范性文件加以規定。因為各地法規不統一,做法也各不一樣,各地方性的規定極為散亂、彼此之間不協調,無法形成體系。由于缺乏全國性的法律規定,使企事業單位在交納農民工保險金義務的履行方面,很難獲得法律的強制力,也無法通過司法的途徑來保障其履行。

3.農民工、用人單位和地方政府均存在短視行為,參保不積極。從農民工自身來看,一方面對參保不夠重視,另一方面也對現行社會保險制度缺乏信任,對自己以后能否享受養老待遇心存疑慮。由于現行養老保險制度規定按月享受基本養老金的最低繳費年限為十五年,而農民工流動頻繁,如果不能實現轉移接續,多數很難達到該年限標準。所以,農民工在離開參保地時一般都選擇退保。從用人單位來看,農民工所在單位多為民營企業、外資企業、鄉鎮企業以及個體工商戶,主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術含量較低的勞動密集型行業。

4.社會保障資金不足。近年來,國家和政府雖已集中力量加強城鎮社會保障制度的改革與建設,以確保經濟體制改革的順利進行,但城鎮職工養老保險、失業保險、醫療保險以及工傷保險等仍舊陷在資金困境之中。當城鎮社會保障制度運行受到資金限制時,若再將龐大的農民工群體考慮在制度范圍內,必然要面臨更為嚴重的資金困難。而且,要保障農民工子女正常入學,這對城鎮現有的教育資源又是一大挑戰,教育經費需求的擴大也是個現實問題。

二、建立農民工社會保障的必要性及現實意義

1.從經濟發展的角度來看,建立農民工的社會保障,農民工就可能放棄土地保障,讓渡土地的使用權,農村就可以實現產業化、集約化經營,從而提高農業生產效率,增加農民收入。市場經濟要求經濟活動按市場來運行,建立農民工的社會保障制度,為建立一個對所有生活在城鎮中的人具有一個公平、統一的勞動力市場提供了制度保障。建立農民工社會保障可以提高農民工自身抗風險的能力,這樣不僅可以促進農民工的消費行為也可以加大農民工對自身投資的力度,從而拉動中國經濟增長的內需。

2.從政治穩定和發展的角度來分析,建立農民工的社會保障是加快城鎮化發展的制度保障,也是解決三農問題的突破口,三農問題的癥結主要在于人地矛盾和城鄉矛盾,而農民工的形成和發展,實際上為緩解三農問題開辟了一條現實之路。農民工的權益保障問題是一個弱勢群體的民生問題,是任何一個崇尚公平與正義的社會必須正視的問題,只有解決了農民工的社會保障問題才能體現社會的公正性,體現政府的全民性和公共性。建立農民工社會保障也是改變二元結構下中國社會保障制度結構性失衡的需要,是社會保障制度改革長期目標的必然要求,也體現了社會保障制度的本質。2020年我們要全面建成小康社會,這就意味著要把數以億計的農民轉化為市民,只有高度重視維護這些未來城市新市民的權益保障,這一戰略目標才會順利實現。

3.從社會發展的角度來分析,建立農民工社會保障是我國社會轉型的需要,體現了公平與效率,有利于促進社會的整合和穩定。社會保障制度的不完善,城鄉社會保障制度的不銜接,阻礙了農村人口的城市化進程,建立農民工社會保障是農民工進城的保障,也是城市化戰略實現的需要。 科學發展觀的最終目的,就是為了社會和諧發展和可持續發展,和諧不僅是人與自然的和諧,更是人與人的和諧、城鄉的和諧,農民工社會保障的建立有利于和諧社會的構建。

4.從農民工自身的角度來分析,農民工從事的大多是苦、累、臟、險的工種,受工傷、疾病困擾可能性非常大,社會保障是農民工實現基本生存與發展的客觀需求。建立農民工社會保障可以保障農民工基本權益,減輕其心理壓力,有利于引導農民工的消費行為,使他們在滿足目前基本生活需求的同時,兼顧自己的長遠利益。同時,建立農民工社會保障也是保護農民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢群體的需要。

三、完善農民工社會保障制度的對策

1.從培養農民工能力入手,實施“農民工就業直通車”的互助循環保障。澳學者孔保羅的“農民工就業直通車”模型,即國家通過社會保障體系(社會保障體系向銀行貸款)向愿意參與職業技術培訓的農民工提供免費職業技術教育,同時享受免費醫療保障,并預支可供當地一般生活需求的工資,在農民工找到工作后,再向社會保障體系漸次返回學費、預支的工資及其利息。實施這一方案,將起到一石多鳥的作用:首先,預支農民工的工資,讓他們可以無需實現支付費用獲得職業教育的機會,實際上也就徹底解決了農民工就業、醫療保障、教育保障以及城市居民地位問題。其次,預支農民工的工資,讓他們可以無需實現支付費用獲得職業教育的機會,又可以立即化解中國社會保障建設的困境——資金短缺,從而迅速在中國農民構建起新型而全面的社會保障體系,而且這種保障體系的保障效果要遠遠超出目前的社會保障。第三,化解金融危機對中國的影響。從根本上來看,化解金融危機對中國的影響,就必須大幅度擴大內需。預支農民工的工資,讓他們可以無需實現支付費用獲得職業教育的機會,可以從根本上拉動內需,從而化解金融危機的影響。預支農民工的工資,不是用目前的存款來消費,而是用農民工未來的收入消費,因此是一種完全的超前消費。預支農民工的工資,讓他們可以無需實現支付費用獲得職業教育的機會之后,中國經濟將會進入一個更為安全穩定超高速增長期,金融危機帶來的負面影響將會化解,同時世界經濟的發展也會受益匪淺———世界各國都會以中國為榜樣來開展社會保障的改革,并采用同樣的方法來化解金融危機和發展經濟。

2.深化戶籍制度改革,逐步取消戶籍制度及附著其上的各種歧視性制度。農民工之所以成為遷徙的候鳥往返奔波于城市與農村之間,帶來一系列社會問題,其根源是因為戶籍制度及附著其上的各種歧視性制度。只有取消戶籍制度,逐步實現公民遷徙自由,才能使一部分工作穩定和有能力的農民工逐步在城鎮落戶,推進城鎮化,減少農民數量,最終解決中國的三農問題,消除社會保障領域存在的二元現象。改革戶籍制度,徹底拆除分割地區和城鄉的圍墻,形成人人平等、公平競爭、尊重個人選擇的市場遷移機制,使一些有能力的農民工進入勞動力市場,獲得城市社會保障,而不是作為一個群體被排斥在城市社會保障體系之外。

3.抓緊制定有關農民工社會保障方面的法律和法規。目前,區域性的有關農民工社會保障的規章制度已陸續出臺,而農民工流動是一個全國性的現象。農民工社會保障問題已不是一些臨時性的、地方性的辦法和措施所能解決的問題。要提高立法的規格和權威性,把相關的法律法規提高到全局的角度。為此,國家應盡快出臺《農民工社會保障法》。待條件成熟時,形成以《中華人民共和國社會保障法》為中心的,以社會保險法、社會救濟法、社會福利法、社會優撫法、社會互助法、公積金法、社會保障監督法為基本內容的社會保障法規體系。

4.改革土地制度,實行土地換保障。近年來,隨著我國經濟的快速發展,越來越多的農民離開土地進城打工,使農村大量土地被拋荒。而日本在對待土地經營權方面,對征用土地的農民采取土地換保障的做法。參照日本農民年金制度,可以在我國建立農村土地承包權制度,允許土地經營權的轉讓。對進城達到一定年限、在城鎮有了較為穩定的職業與收入的農民工,在其自愿的前提下,政府可以收回其土地使用權,同時輔之以城鎮最低生活保障制度,實行土地換保障。這樣做一方面可以擴大農村人均占有土地面積,甚至可以實行一定程度的集中經營;另一方面可以促進一部分進城農民工放棄回鄉念頭,提高城市化水平,推動我國城市化進程。

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(責任編輯/吳鳳華)