我國教育投資的基本特征與政府行為“缺位”分析

孫　敏

摘 要教育事關經濟發展和民生,但在我國,教育投資存在總量不足、結構失衡的現象,限制了經濟發展的進一步提高。究其深層次原因,本文認為在于政府教育投資行為的“缺位”,進而分析了產生缺位的原因,并提出轉變教育理念、拓寬教育融資渠道、加強政府施行行為能力等積極的政策建議。

關鍵詞 教育投資;政府教育投資;行為缺位;層級結構;地區差距

教育事關民生,是發展科技事業和培養人才的基礎,也是經濟可持續增長的關鍵要素。因此,在現代化建設中,教育必須擺在優先發展的地位。要優先發展教育,增加教育投資是基本條件和物質保障。由于教育的公共品屬性,尤其是在義務教育領域,教育投資主體不能完全由市場決定,需要政府進行有效地引導和調控。在外部性更強的義務教育領域,由政府投資或政府補貼私人進行投資;在具有準公共品性質的高等教育和職業教育領域,則需要政府引導市場適當介入,形成政府、企業和個人等多元主體并存、各有側重的教育投資格局。

從實踐看,我國教育投資總量不足、投資結構失衡,而政府在教育領域的投資行為也存在一定程度的“缺位”現象。本文試就此現象進行深入剖析,并提出相應的對策和建議。

一、我國教育投資的基本特征

近年來,我國在教育投資方面取得了飛速的發展,教育投資總量逐年增加,從1991年的731.50億元增加到2007年的8 418.84億元,年均增長率為53.4%,其中,財政性和非財政性教育投資總額分別從1991年的617.83億元、113.67萬元增加到2007年的8 280.21億元、3 867.86億萬元,前者增幅為13.4倍,后者的增幅高達34倍,遠遠超過財政性教育投資的增長幅度。但是,我國教育經費絕對不足與相對不足的現象依然存在,主要表現在:

(一)教育投資(尤其是財政性教育投資)占GDP的比重過低

20世紀90年代以來,教育投資總量及其占GDP的比例在不斷升高,從圖1可看出,這一比例在90年代初期有所下降,從1991年的3.36%下降到1993年的3%,隨后逐步回升,至2007年達4.87%。這表明:近年來我國GDP每年以兩位數的速率高速增長,但得益于科學發展觀和科教興國戰略的有效實施,教育投入的增長速度比GDP增速還要快,說明國家對教育的投入力度不斷加大。

圖1教育投資占GDP的比重(根據中國統計局2007年公布的數據整理)

但從國際比較看,仍處于落后水平。從表1可以看出,2005年,在OECD的30個國家中,有21個國家的教育投資占GDP的比重超過5%,平均值是5.8%,中值是5.6%。而2005年我國教育投資占GDP的比重為4.58%,2007年也僅為4.87%,低于OECD平均水平約1個百分點。很多國家甚至在1995就已經超過了中國目前的水平。

從財政性(預算內)教育投資占GDP的比重看,我國政府預算內教育投資占GDP的比重較為平穩,基本保持在2%左右,最高的年份為2.60%,最低僅為1.77%。近年來,這一比例有所上升,2007年為3.32%,比2006年的2.57%增加了0.65個百分點,總體呈現平緩上升的態勢。但從國際上看,我國的預算內教育投資占GDP的比重仍較落后,美國、英國、日本三國在1990年的同類指標已經分別達到了5.2%、4.9%和4.7%,就算人口、經濟等基本狀況與我國近似的印度和俄羅斯的同類指標也分別達到了3.9%和3.5%。著名經濟學家厲以寧對美、英、法、日本、印度等38個市場經濟國家的教育投資與人均GDP間關系的數量分析表明:當人均GDP達到3 000美元時,教育投資所占比重不應低于3.29%,達到800～1 000美元時,所占比重不應低于4.06%,而我國2005年人均GDP已達到14 040元,教育經費所占比例僅為2.8%,不僅與國際水平相比存在較大差距,而且遠遠低于我國《教育法》明確規定的4%的目標。

(二)教育投資的層級結構不合理

教育投資的層級結構是指,在教育支出總量既定的情況下,教育投資在各級各類教育中的分配問題。這是宏觀教育決策中最重要的問題,其合理配置是各級教育協調發展的關鍵。

綜上,在教育領域中,義務教育具有較強的公共產品屬性,非義務教育,特別是高等教育、職業技術教育和成人教育等具有較明顯的私人產品屬性。因此,作為公益代表的政府,教育投資的分配應向義務教育或基礎教育傾斜,而對屬于混合公共品的高等教育,應逐步提高市場資金的介入程度。從世界各國教育投資的規律看,在基礎教育尚未普及時,政府通常是優先保證基礎教育的發展。在我國,目前初、中等教育尚未普及,理應保障對基礎教育的投資。而事實上,教育經費分配存在不合理現象,主要表現在:

1.教育投資主要集中在學校學歷教育方面,所占比例高達82.99%,非學歷教育投資僅占17.01%,其中用于中等專業學校、技工學校、特殊教育學校和職業培訓等方面的投資比例不足7%。

2.對高等教育投資比例過高。按國際統計口徑計算,2007年,這一比例高達37.78%,非高等(包括小學、中學以及中學畢業后接受的職業教育)教育投資比例僅為62.22%。而OECD30個國家用于高等教育的比例平均僅為28.30%,比我國低近10個百分點。

3.三級教育生均經費嚴重失衡,從表2可以看出,雖然我國三級(初、中、高等)生均經費從1:5.56:20.48降為2007年的1:4.60:7.17,但三者差距仍然過大,用于基礎教育的比例仍然過低。而發達國家(以OECD30國為例)的相應比例平均僅為1:1.26:1.54,三級結構基本均衡。我國教育經費分配結構的不合理制約了我國基礎教育的發展。

(三)教育投資地區差距存在擴大化的趨勢

我國幅員遼闊,各個地區之間的經濟社會發展水平很不均衡,進而影響教育資源在各地區間的合理分配,經濟發展水平越高的地區,人均教育經費越高,反之則越低。這種差距的擴大,影響了各地區教育、經濟和社會的協調發展,進而影響到整個國家教育的振興和現代化的進程。要減輕這類問題的危害,就需要政府、尤其是中央政府發揮宏觀調控作用,通過采取有效的措施,縮小地區之間的差距,改善地區不平衡的狀態。但長期以來,我國由于各種原因導致的教育投資地區配置不合理的局面不但沒有改善,反而有擴大化的趨勢。這主要表現在:

1.東、中、西以及東北地區教育投資分布差距巨大。

在教育投資方面,東部地區歷來是重點投資對象,占教育投資總額的比例也最大。而中西部地區和東北地區加起來的總額才相當于東部地區的水平。2007年,我國的教育投資在各個地區之間的分布呈現出明星的不均衡狀態,東、中、西和東北部四個區域的教育投資梯度特征非常明顯,所占比例分別為49.32%、20.35%、21.96%和8.36%,東部地區集中了大部分的教育投資。財政性教育投資在四個區域的分布比例為47.85:19.00:24.30:8.85,私人投資在四個地區的分布比例為52.11:22.91:17.54:7.44(見表3)。從動態角度看,東部地區的教育投資從1991年以來的平均增長速度也明顯快于其他地區。

2.城鄉分布。

我國城鄉發展極不均衡,尤其近年來,城鄉差距進一步加大,這不僅體現在經濟發展程度、人民生活水平上,更體現在教育投資上。

據2007年全國教育經費執行情況統計公告顯示:

(1)在各級教育生均預算內教育事業費支出增長方面,全國普通小學生均預算內事業費支出為2 207.04元,比上年的1 633.51元增長35.11%。其中,農村普通小學生均預算內事業費支出為2 084.28元,比上年的1 505.51元增長38.44%,低于全國平均水平122.76元。全國普通初中生均預算內事業費支出為2 679.42元,比上年的1 896.56元增長41.28%。其中,農村普通初中生均預算內事業費支出為2 433.28元,比上年的1 717.22元增長41.70%,低于全國平均水平246.14元。普通小學和初中生均預算內事業費支出增長最快的是西藏自治區。

(2)在預算內公用經費支出方面,全國普通小學生均預算內公用經費支出為425.00元,比上年的270.94元增長56.86%。其中,農村普通小學生均預算內公用經費支出為403.76元,比上年的248.53元增長62.46%,低于全國平均水平22.24元。全國普通初中生均預算內公用經費支出為614.47元,比上年的378.42元增長62.38%。其中,農村普通初中生均預算內公用經費支出為573.44元,比上年的346.04元增長65.71%,比全國平均水平地41.03元。[2]可見,全國范圍內城市生均教育投資均高于鄉村。

二、政府教育投資行為“缺位”分析

教育投資中存在的總量不足、結構失衡等問題是由包括政府、企業和個人在內的教育投資主體共同作用的結果,其原因是多方面、多層次的,我們認為,最根本的原因在于政府在教育投資領域的行為“缺位”。

(一)政府對全社會教育投資的導向存在偏差

目前,我國正處于社會主義初級階段,經濟建設仍然是這一時期的主要任務,因此,一直以來,物質資本投資都是我國政府財政支出的重點,而這一公共投資戰略確實極大地促進了我國經濟的發展。而教育投資屬于人力資本投資,其投資周期長,收益性不明顯,因此長期以來,我國政府以及社會在教育投資方面存在很大的認識偏差,相關部門也未對教育投資給予足夠的重視。筆者認為其原因主要在于:

1.計劃經濟體制的影響。

在計劃經濟時代,政府對教育實行大包大攬的家長式管理方式,這導致社會普遍認為教育投資是政府的事情、是完全由政府提供的“福利”,而企業和個人對教育投資重要性的認識存在較大的欠缺,政府也沒有從思想上意識到,教育是全社會的任務,需要全社會所有教育需求主體的積極參與,僅僅由政府進行家長式的管理是行不通的。

2.政府決策部門的政策取向對全社會教育投資的引導存在一定偏差。

由于我國長期以來將教育部門視為非生產性部門,視教育投入為消費,而非投資,這種傳統觀念以及教育投資收益的長期性和滯后性,與我國的政績考核體系產生沖突,導致有些負責人只注重短期效益,而忽視了教育投入。但財政資源是有限的,當更多的財政資金投入到其他領域時,教育投入短缺就不足為怪了。

2007年以來,由美國次級住房抵押貸款引發的金融危機開始在全球范圍內蔓延,成為繼20世紀30年代大蕭條以來最嚴重的金融危機,幾乎所有國家都深受其害,中國亦不能幸免。為了抵御國際金融危機的影響,我國政府借鑒1998年應對亞洲危機的成功經驗,宣布將實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,并在兩年多時間內安排40 000億元資金用于擴大內需,促進經濟穩定增長。40 000億元資金投入領域主要涉及民生工程、基礎設施、生態環境建設和災后重建。可以預見,在今后一段時間內,財政投入的重點領域將是物質資本,教育投資的資源依然有限。

其實,在西方經濟增長理論研究中,以內生增長學派為代表的經濟學家們對公共投資與經濟增長的關系有系統的表述。他們認為,不同投資領域對經濟增長的作用機理是不同的,物質資本投資主要是通過資本積累效應拉動經濟增長,而人力資本投資和研發投資卻可以通過提高要素生產率及外部性效應促進經濟增長。從長遠看,一國經濟的長期增長主要是由人力資本、知識和技術進步等內生變量決定的,這些內生變量使新古典這種模型所說的物質資本收益遞減的現象不復存在,是決定經濟增長的根本要素。在財政政策研究上,他們認為,由于人力資本投資、知識積累、技術進步等具有明顯的外溢效應,因此政府應該通過財政政策等措施解決人力資本積累的外部性問題。

3.政府職能轉變尚需時日。

政府教育投入是政府重要的職能之一。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立,構建公共財政體制的改革目標要求政府職能由以前注重經濟服務的“生產型財政模式”向“社會公共服務型財政模式”轉變,增強財政的社會服務功能,重點關注公共產品和公共服務的供給。但是我國政府在職能轉變的過程中,在公共服務領域里,側重于提供基礎設施等物質投資領域,導致教育領域投入不足。而且,在教育領域內,政府未充分意識到不同層級教育產品的屬性,比如義務教育的公共品屬性更強,政府應大力支持,而高等教育和職業教育等屬于準公共品,應由政府引導市場進入,并進行監督和調控。Martin(1991)、Williams(1993)和Bary(1996)等在研究各國中央政府和地方政府負擔教育經費份額時指出,雖然大多數國家的基礎教育是由地方政府負責提供,但任何國家的教育經費只要是完全由政府負責提供時,教育投資的絕對不足和地區差異就在所難免。

(二)政府教育投資經費缺乏穩定而充足的保障

穩定而充足的經費來源是教育投資可持續發展的重要保障。目前,我國政府教育投資經費主要來源于財政撥款,而財政撥款要受到財政收入以及其他支出項目的限制,用于經濟建設的基本設施投資規模擠占了大量的可用于教育投資的經費。在財政收入方面,我國政府財政收入主要來源于稅收。目前,我國的稅收征管體系尚不健全,稅制改革也在不斷醞釀,通過稅收方式取得的財政收入存在一定程度的不穩定性。

另外,教育費附加是我國政府最為明確的用于教育投資的經費來源,是我國財政性教育投資的重要經費渠道之一。2005年,國務院發布關于修改《征收教育費附加的暫行規定》,將教育費附加征收率由1%提高到3%。由于我國的教育費附加是在流轉稅(包括消費稅、增值稅和營業稅)的基礎上按一定比例計征的一項附加費。十多年來,全國教育稅費(“三稅”附加、農村教育費附加兩項)總額約占全國教育經費總投入的10%左右,這在一定程度上緩解了教育經費的不足。

但是教育費附加征收中也存在著不少問題,亟待改革,這主要表現在:

1.征收力度不夠。

稅制改革以后,增值稅、消費稅屬國稅征收,營業稅屬地稅征收。這一稅種分家、征稅機構分家的現象就使得操作上很難到位。地稅部門教育費附加的征收,須根據國稅部門確定的“兩稅”稅收總額,這很容易造成少征、漏征的現象。

2.重稅輕費造成流失。

一些地方稅務部門只注重主要稅種的征收,而在教育費附加的計征上缺乏必要的措施。一些納稅人在觀念上認為不納稅違法,不納費沒事。結果只申報交納主要稅種,未按章繳納教育費附加。

3.未專款專用。

將教育費附加征收上交地方財政后,由于地方財力不足,往往擠占教育費附加,挪為他用。據媒體報道,有的地方教育費附加被挪用了近60%。這就導致教育費附加在總量上難以保證。

同時,雖然中央和地方在征稅上有所分權,但由于地區間經濟發展水平的差異,富裕地區稅源豐富教育費附加征收的也較多,而貧困地區則由于沒有充足的稅源而導致教育費附加也相對較少,造成了各地方財政在教育投資方面的差異。而這種格局與地區間對教育的需求是矛盾的,越是貧窮的地方越需要教育。而現有轉移支付制度存在的缺陷并不能有效調節地區間的這種差別,因此,地區間教育投資失衡的現象也難以得到有效緩解。

(三)政府教育投資絕對不足與相對不足并存

我國財政性教育經費占GDP的比重在2007年僅為3%,不僅低于預定的4%的目標,在國際上也處于較低水平。但財政性教育經費占教育投資總額的比例近年來不斷下降,由1991年的84.46%降至2005的61.30%,2006年、2007年略有回升,分別為64.68%和68.16%,這一事實說明,社會力量介入教育投資的力度相對增強。但從國際比較看,OECD國家財政性(公共)教育資金來源與非財政性教育資金來源的比例為85.5:14.5,歐盟19國的這一比例甚至高達90.5:9.5,遠遠高出我國目前的水平。當然,從社會保障體系的角度看,上述各國的保障程度比我國要完善得多。但單從政府對教育投資的投入力度看,雖然我國在近年來不斷加大對教育的投入,但無論從現實看,還是在國際上的地位,仍然較落后。

我們可以運用教育消費需求模型[4]進行說明。影響政府教育支出的因素有很多,其中最主要的是財政支出總額和國家教育政策的限制。因此,教育需求的增量主要包括:一是由于政府財政支出總規模增大而引起的教育需求,二是由于政府的教育消費傾向提高而限制的教育消費需求,即在政府總體支出規模不變的情況下,由于政府支出結構的變化,教育消費的相對比例提高,而不是教育消費需求增加。具體計算及說明見表4。

從表4可以看出,20世紀90年代中期以來,政府教育消費傾向呈現下降趨勢,近年來基本保持平穩,這說明,政府在不斷增加教育支出的同時,并沒有引起相應程度的教育消費需求的增加,也在一定程度上說明政府教育投資支出存在著效率缺失,即相對不足。其原因可能是多方面的,比如政府教育支出使用結構的不合理,將大部分資源投入中經濟發達地區,而對于農村和一些欠發達地區,教育資源的配置非常稀缺,而這些區域卻是教育投資能夠發揮更大效益、外部性更強的區域。也可能是政府在對教育支出的使用方面缺乏必要的監管,而導致使用效率的降低。

究其深層次原因,在于政府單純就公共支出本身的使用績效進行分析,而沒有深入考慮教育本身公共品的屬性,與教育發展規劃、教育資源的配置、市場環境建設以及人力資本產權制度等結合起來進行綜合分析。因此,才使得公共教育投資背離了其本身公共品的特征,造成了其投資結構的盲目性。

我們在研究政府教育投資行為的時候,不能僅僅著眼于其投資總量的絕對不足,而應該在不斷提高公共教育投資總量的同時,進行投資結構的優化、加強監督管理,來提高有限資金的使用效率,盡可能避免出現相對不足的現象。

(四)政府對社會辦學力量的引導效應較低

我國教育投資短缺的一個重要原因就是社會過分依賴政府投資,政府未能夠有效地引導社會資金進入教育投資領域,尤其是高等教育領域。但是從我國實踐看,政府在對市場投資主體進行適當政策引導方面的施行行為是比較欠缺的。

1.政府對教育投資領域的調控不能有效調動市場參與的積極性。

近年來,非財政性教育經費所占比重有所上升,這有可能表明市場參與的程度加深,也有可能表明財政性教育經費投入的相對減少,從我國實踐看,應屬于后者。目前,我國政府對教育投資領域的調控主要依靠增加資金投入,在綜合運用其他調控手段方面比較欠缺,如法律保障尚不健全、稅收優惠力度較小等,這種調控方式可能與市場運行的規律、微觀投資主體的內在需求相沖突,而不能起到調動全社會教育投資積極性的效果。這主要表現在:

(1)作為社會辦學力量主要構成部分的“事業收入(包括學費和雜費、校辦產業收入等)”占教育投資總額的比重在2007年為24.53%,為所有社會力量之最高,其中學費和雜費(主要來自培養MBA、EMBA、MPA、JM等專業碩士生的收入)占教育投資的比例為15.82%。但這種方式存在諸多問題,最突出的就是學校壓力增大,很多學校為了創收,不得不在校外承接許多項目,這可能與學校的辦學方針相沖突,導致高校教育效率的降低。

(2)社會捐贈所占比例最低,2007年僅為0.92%。

從國際上看,高等教育經費的主要來源是社會捐贈,如英國的牛津大學和劍橋大學,其經費主要來自大財團和社會各界的捐贈,其他一般大學得到的捐贈款占總經費的比例也高達7%;日本公立大學所獲捐贈占學校總經費15%,私立大學更達50%。我國遠遠不能望其項背。這與我國的捐贈保障制度(特別是免稅制度)不無關聯。

目前,我國的捐贈免稅制度規定企業捐贈免稅額度從3%提高到了10%,個人捐贈免稅額度為30%。但與教育發達國家相比,仍存在巨大差異。在美國,依照法律,個人或機構向公益事業捐贈,可免除收入所得稅,個人、公司免除的比例達當年應納稅收入的50%以上。有學者認為,從表面上看,教育捐贈免稅會減少一部分稅收,但政府讓稅其實是一種轉移支付,相當于把這部分收入用于辦學,因此,應采取優惠措施,動員、激勵更多社會力量來辦學。

2.對人力資本市場的配置和調控乏力。

我國的人力資本形成和配置的調控政策缺乏系統性,合力不足。如人力資本市場的宏觀調控乏力,法制化、規范化程度較低,人力資本流動的中介機構和服務管理很不健全等。尤其重要的是,我國人力資本產權界定、知識產權保護等方面的制度供給不完善,導致企業教育投資的成本與收益不對等,全社會教育投資的積極性難以得到有效釋放。

3.政府教育經費融資渠道單一。

目前,政府主要經費來源是財政收入,金融手段融資不力。雖然國家多次出臺文件鼓勵運用金融、信貸手段支持教育事業的發展,不斷完善多渠道籌措教育經費的體制,但由于我國金融市場的不完善,金融產品的匱乏,因此,融資渠道仍僅限于財政資金,而金融融資渠道非常薄弱。

三、政策建議

當然,改善政府教育投資行為缺位,首先要正確認識政府行為的限度,即由于信息不對稱以及理性經濟人的存在,政府對教育投資的調控不能完全矯正教育市場失靈。而且,政府行為要通過市場機制實現,避免過多的行政干預導致的效率低下和尋租行為。

因此,本文認為,要改善政府教育投資行為“缺位”的現象,需要重點關注以下幾方面:

(一)轉變教育投資的觀念,制定符合我國國情的教育發展戰略

教育投資的觀念必須轉變。一是要從人力資本投資的角度,更加深刻地認識教育投資的功能和作用,而不僅僅局限于教育的公共品屬性,只有這樣,才能將人力資本投資的屬性和特點與教育投資的成本、收益結合起來,有利于完善我國的教育投資機制。二是不僅要正確認識教育的生產性,還要知道教育投資的收益比物質資本投資要大而深得多。只有這樣,才能將教育投資與其他物質資本投資等同看待,增強教育投資對經濟發展的內涵式推動作用。

另外,要制定符合我國國情的教育發展戰略。教育的重要性有目共睹,要想將我國豐富的人口資本轉變人力資本,教育的戰略地位至關重要。在教育戰略的制定上,要結合我國國情以及人力資本的特點,確定各類教育投資主體的投資重點,就企業而言,具體的專業技能培訓是最好選擇;就個人而言,合乎個人興趣的專業化訓練是體現個人價值的最好途徑;而對政府來說,則需要從社會整體進步的角度,確定教育投資的戰略布署,在我國基礎教育尚未完全普及的情況下,集中于基礎教育,是因為這是一個外部性最大、社會效益最強的領域。

(二)拓寬教育投資資金的融資渠道

1.教育附加“費”改“稅”。

借鑒國際經驗,開征教育稅是拓寬財政性教育經費來源的重要途徑。這樣教育附加費就從過去依賴流轉稅的“費”變為獨立的稅種。由于教育投資與個人收入高度相關,可以個人所得為稅基,采取累進制稅率,在征收權限歸屬方面,可由中央和地方共享,并根據中央和地方對教育調控范圍的不同,合理劃分分成比例,這樣既能保證地方教育投資的資金來源,又使中央政府能有力地調控各地區在教育投資方面的差異。

2.拓寬非財政性融資渠道。

首先,發行教育公債。教育公債是債券投資者對未來教育投資的儲備,可用于彌補教育基本建設投入的不足。教育公債可由中央政府統一發行,然后按照教育戰略向各地政府按一定比例將資金和債務一同劃撥。其次完善助學貸款制度。政府通過有目的、有選擇地發放貸款,可以優化人力資本的知識結構和分布結構,對于產業結構調整和收入分配都有積極作用。再次,發行教育彩票。據統計,全球有150多個國家發行慈善、體育、文化、教育彩票。美國許多著名學府都曾得益于教育彩票籌集的資金。因此,我國可以借鑒國際經驗,發行教育彩票。另外可嘗試教育股票的發行,還可加大優惠力度,鼓勵社會捐贈。

(三)加強政府對全社會教育投資行為的調控

首先,要優化教育投資環境,這就需要健全教育投資的相關法規,創新人力資本產權制度,促進人才流動。其次,要對不同層級的教育采取有差別的調控措施,比如對基本教育要加強干預,而對于高等教育則要適當市場化,并通過財政、金融等手段間接調控市場主體的投資活動,如允許企業的培訓支出在會計上作為成本扣除等,以鼓勵全社會進入教育領域的積極性。■

參考文獻

[1]弗里德里希?李斯特.政治經濟學的國民體系[M].北京:商務印書館,1961

[2]雷明全,胡武賢.我國教育市場失靈的表現、原因及政策選擇[J].當代財經,2004(5)

(作者單位:上海財經大學投資系)