“點(diǎn)援制”在海門

趙　麗　薛　鈺　楊易峰

自2007年3月江蘇省海門市法律援助中心在全省率先推出法律援助“點(diǎn)援制”以來,已有620余件法律援助案件實(shí)行了“點(diǎn)援制”,保證了公民沒錢也能打官司,沒錢也能享受到高質(zhì)量的法律服務(wù),得到了受援人的一致好評,當(dāng)事人上門感謝45次,送來錦旗3面、感謝信2封。3年來,海門市法律援助中心通過點(diǎn)援制共受理法律援助案件890件,充份發(fā)揮了法律援助在維權(quán)維穩(wěn)、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的作用。

江蘇省海門市法律援助中心于1999年10月掛牌成立,當(dāng)時(shí),在律師少、案件多、補(bǔ)貼少的情況下,“攤派制”有效推動(dòng)了海門法律援助事業(yè)的發(fā)展。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人民群眾法治意識(shí)不斷增強(qiáng),攤派制的平均主義使律師的主觀能動(dòng)性受到了影響,不能人盡其才,律師資源得不到合理利用,個(gè)別律師由于過份追求經(jīng)濟(jì)效益,敷衍了事,應(yīng)付交差,影響了法律援助案件的辦案質(zhì)量。鑒于此,海門市司法局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)深入調(diào)研,通過走訪當(dāng)事人和有關(guān)律師,深刻認(rèn)識(shí)到困難群眾不僅需要政府為他們免費(fèi)提供法律服務(wù),更需要高質(zhì)量、人性化的法律服務(wù),而法律援助作為一項(xiàng)社會(huì)公平與正義的公共服務(wù),必須保證服務(wù)的質(zhì)量,切切實(shí)實(shí)為弱勢群體撐腰。為此,2007年3月,法律援助“點(diǎn)援制”在海門應(yīng)運(yùn)而生。

點(diǎn)援制法律援助的運(yùn)作模式

“點(diǎn)援制”包括兩層含義:一是指法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)點(diǎn)援律師(法律援助志愿律師)的業(yè)務(wù)專長,定點(diǎn)律師事務(wù)所的專業(yè)特色,將有關(guān)法律援助案件點(diǎn)派其辦理;二是指受援人根據(jù)法律援助機(jī)構(gòu)提供的點(diǎn)援律師或各定點(diǎn)律師事務(wù)所的資料直接從中選擇自己認(rèn)為滿意的承辦律師,再由法援機(jī)構(gòu)通過相關(guān)律師事務(wù)所指派承辦律師的辦案方式。具體操作流程為:

招募志愿律師。2007年初,海門市法律援助中心與市律師協(xié)會(huì)共同面向全市的執(zhí)業(yè)律師招募自愿承辦法律援助案件的點(diǎn)援律師隊(duì)伍,律師們紛紛踴躍報(bào)名,當(dāng)時(shí)擇優(yōu)招募了第一批志愿律師30名,依其所長,分青少年維權(quán)、刑事、民事等專業(yè)承辦法援案件。2007年5月,又招募了第二批點(diǎn)援律師25名。由以上55名志愿者組成的點(diǎn)援律師隊(duì)伍及其有關(guān)資料,通過海門市法律援助中心接待室進(jìn)行查閱,以方便受援人挑選自己中意的律師。2009年初,為擴(kuò)大法律援助工作影響,有效監(jiān)督點(diǎn)援律師,該市將55名點(diǎn)援律師的誠信檔案在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行了公示,當(dāng)事人可以隨時(shí)點(diǎn)擊查詢律師的誠信度。

確定專業(yè)案件定點(diǎn)指派合作律師事務(wù)所。針對醫(yī)療糾紛多,專業(yè)要求高的特點(diǎn),2007年10月,該中心確定了南通海萌律師事務(wù)所作為醫(yī)療糾紛法律援助案件定點(diǎn)指派合作單位;針對農(nóng)村法律援助需求增多的情況,2007年10月,中心與基層法律服務(wù)工作者協(xié)會(huì)合作,指定基層法律服務(wù)所為法律援助案件定點(diǎn)指派單位。

根據(jù)案件特點(diǎn)指派律師。為了充分發(fā)揮律師的各自優(yōu)點(diǎn),海門法援中心研究制定了《關(guān)于指派法律援助案件的暫行方法》,明確了“點(diǎn)援制”的操作規(guī)程,對大部分援助案件采用“點(diǎn)援制”的指派方式。

對案件質(zhì)量進(jìn)行跟蹤管理。該中心圍繞提高案件質(zhì)量,制訂了《海門市法律援助案件回訪實(shí)施辦法》,對回訪的方式、程序、范圍等作出了明確的要求,對請求給付贍養(yǎng)費(fèi)撫養(yǎng)費(fèi)、申請工傷認(rèn)定、交通賠償?shù)热惏讣鞔_在判決生效后規(guī)定時(shí)間內(nèi)必須回訪,其他援助案件采用信函、發(fā)放意見卡等方式掌握援助案件的執(zhí)行情況等。同時(shí),制定了一案一卡登記制度,要求案件專管員對承辦律師的工作進(jìn)展、主要內(nèi)容及時(shí)跟進(jìn)了解,加強(qiáng)督促。

點(diǎn)援制法律援助的特點(diǎn)

一是信息全面、渠道暢通。實(shí)行點(diǎn)援制之前,案件都是輪流辦理,當(dāng)事人不了解承辦律師的執(zhí)業(yè)情況,案件管理員也并不全部或全面了解承辦律師的執(zhí)業(yè)情況。采用“點(diǎn)援制”指派方式后,案件專管員固定聯(lián)系若干名志愿律師,并掌握他們的執(zhí)業(yè)情況,容易溝通管理,便于處理案件承辦過程中可能出現(xiàn)的一些問題。

二是減少環(huán)節(jié),提高效率。實(shí)行點(diǎn)援制前,辦理法律援助案件都是指派到律師事務(wù)所,再由律師事務(wù)所指派到具體承辦律師,由于環(huán)節(jié)多,造成了時(shí)間和精力的浪費(fèi),有時(shí)還會(huì)發(fā)生脫節(jié)現(xiàn)象,等到案件快開庭了,律師事務(wù)所還未確定承辦律師,影響了案件質(zhì)量。采用“點(diǎn)援制”指派方式后,案件專管員能及時(shí)確定承辦律師,保證承辦律師有足夠的時(shí)間處理訴訟事項(xiàng)。

三是專業(yè)分流,質(zhì)量提升。法律援助機(jī)構(gòu)受理案件后,根據(jù)案件特點(diǎn)進(jìn)行專業(yè)分流,可以做到人盡其才,充分發(fā)揮律師的專業(yè)特長,從源頭上保證案件質(zhì)量。從實(shí)際運(yùn)作情況來看,目前,海門市法律援助中心采用“點(diǎn)援制”指派方式后,各方反映良好,所辦案件得到相應(yīng)的質(zhì)量保證。

點(diǎn)援制法律援助取得的成效

點(diǎn)援制的推行,實(shí)現(xiàn)了法律援助與律師事務(wù)所的雙贏效果。一些律師事務(wù)所、一些律師參與辦理法律援助案件,打造了自己律師事務(wù)所的品牌,擴(kuò)大了自身在法律服務(wù)行業(yè)中的影響,同時(shí),群眾也得到了更高效、優(yōu)質(zhì)的法律援助。2008年,“點(diǎn)援制”為一名下崗女工維護(hù)了合法利益。今年1月中旬,“點(diǎn)援制”為海門市39名職工討回了30余萬元工資,確保了39名職工過上了一個(gè)安定祥和的春節(jié)。今年5月,“點(diǎn)援制”為一名孤寡老人打贏了官司,為其要回了失去5年多的房子。自2007年3月該中心在全省率先推出法律援助“點(diǎn)援制”以來,已有620余件法律援助案件實(shí)行了“點(diǎn)援制”,保證了公民沒錢也能打官司,沒錢也能享受到高質(zhì)量的法律服務(wù),得到了受援人的一致好評,當(dāng)事人上門感謝45次,送來錦旗3面、感謝信2封。

點(diǎn)援制法律援助實(shí)踐過程中還存在的問題

法律援助在為貧弱群眾提供免費(fèi)法律服務(wù)過程中,突出體現(xiàn)了政府關(guān)注民生、發(fā)展民生、改善民生、保障民生、促進(jìn)和諧的職能近。幾年來,隨著政府不斷加大法律援助力度,海門市通過降低門檻、擴(kuò)大覆蓋面,組建法律援助骨干隊(duì)伍、推出點(diǎn)援制等措施,法律援助的數(shù)量、質(zhì)量大幅增長。三年來,海門市法律援助中心通過點(diǎn)援制共受理法律援助案件890件,充份發(fā)揮了法律援助在維權(quán)維穩(wěn)、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的作用。但在點(diǎn)援制的實(shí)施過程中還存在下列問題亟待解決:

一是隊(duì)伍問題。法律援助骨干隊(duì)伍的建立,提高了法律援助案件的辦理質(zhì)量,他們在接待窗口輪流值班接待,接受當(dāng)事人的法律援助申請,緩解了中心工作人員的不足問題,提高了群眾法律咨詢的滿意度,但同時(shí)也出現(xiàn)了法律援助骨干隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平和敬業(yè)精神參差不齊,導(dǎo)致案件質(zhì)量高低有別,法律援助志愿者的作用還未得到充分發(fā)揮以及案件指派辦理不平衡等問題。

二是法律援助工作站發(fā)展不夠平衡,有些工作站的職能還未能全面履行。

三是法律援助需求與法律援助供給能力的矛盾。隨著社會(huì)不斷發(fā)展,外來民工、老年人、殘疾人、婦女、未成年人等弱勢群體對法律援助的需求也逐年提升,法律援助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也逐年增加,但是法律援助需求量在不斷增大,面臨著承擔(dān)任務(wù)重而司法所人員少的現(xiàn)象。

進(jìn)一步提升點(diǎn)援制法律援助效能的思考

點(diǎn)援制作為一種新創(chuàng)的法律援助指派模式,還有很多不完善的地方。從律師的遴選到案件質(zhì)量的保障,都還有待于在實(shí)踐中繼續(xù)摸索完善,提高點(diǎn)援質(zhì)量。

建立便捷高效的法律援助工作網(wǎng)絡(luò)。要建立規(guī)范化的法律援助工作站,逐步消除地區(qū)之間法律援助發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀,爭取做到 “四統(tǒng)一”,即“援助標(biāo)識(shí)統(tǒng)一,服務(wù)證件統(tǒng)一,規(guī)章制度統(tǒng)一,程序標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”。同時(shí),在硬件建設(shè)上加大投入,建立一個(gè)易于當(dāng)事人查詢的援助律師庫,充分滿足當(dāng)事人的自主選擇權(quán),實(shí)現(xiàn)真正意義上的“點(diǎn)援”。積極鼓勵(lì)社會(huì)組織參與法律援助工作,在有關(guān)部門或弱勢群體集中的地點(diǎn)設(shè)法律援助站點(diǎn),如在法院、勞動(dòng)仲裁設(shè)法律援助接待點(diǎn),在外來民工聚集地設(shè)民工援助站等,方便群眾及時(shí)得到援助。

建立科學(xué)的管理體制。一要建立規(guī)范化的工作程序。完善咨詢、受理申請、審查指派、代理辯護(hù)、管理監(jiān)督等環(huán)節(jié)的規(guī)章制度,制定每道程序的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。二要建立援助質(zhì)量保障制約機(jī)制。法律援助不能局限于援助到位上,要提高援助層次,保證援助質(zhì)量。三要建立健全法律援助機(jī)構(gòu)和人員的表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度,完善獎(jiǎng)懲機(jī)制,以激勵(lì)和鞭策法律援助人員提高服務(wù)質(zhì)量。

建立高效率的運(yùn)作模式。一要構(gòu)建法律援助工作與相關(guān)部門協(xié)作配合模式。建立訴援(法律援助與法院救助)、裁援(法律援助與勞動(dòng)仲裁)、援調(diào)(法律援助與大調(diào)解)、援證(法律援助與公證)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制,從制度上保證有理無錢的困難群眾打得起官司,享受到專業(yè)化的法律服務(wù),實(shí)現(xiàn)法律援助案件辦理低成本運(yùn)作。

建立高效的法律援助隊(duì)伍。法律援助隊(duì)伍包括法律援助工作管理人員和承擔(dān)法律援助案件辦理的法律援助骨干律師隊(duì)伍以及起補(bǔ)充作用的法律援助志愿者。一要規(guī)范援助律師和專業(yè)律師所的遴選程序,嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。作為法律援助工作的直接參與者,援助律師才是實(shí)際援助工作的主角,其工作能力和態(tài)度決定了法律援助質(zhì)量的高低。因此,法律援助部門要進(jìn)一步規(guī)范各項(xiàng)操作流程,建立一套嚴(yán)格的遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序,挑選出真正有能力、適合進(jìn)行援助的律師所和執(zhí)業(yè)律師。二要壯大專業(yè)律師和定點(diǎn)律師所隊(duì)伍。當(dāng)前法律援助案件中,普通的刑事、民事援助案件對援助律師來說都可基本滿足受援人要求。但對于涉及醫(yī)療糾紛、少數(shù)民族當(dāng)事人、勞資糾紛、拆遷糾紛、工傷事故等特種援助案件,對于一般執(zhí)業(yè)律師來說,辦案質(zhì)量難以得到保障。因此,要擴(kuò)大專業(yè)定點(diǎn)援助律師所的規(guī)模,從醫(yī)療糾紛,逐步擴(kuò)大到勞資糾紛、婚姻家庭糾紛、工傷事故、交通事故等多發(fā)糾紛的領(lǐng)域;擴(kuò)大志愿律師規(guī)模,繼續(xù)從網(wǎng)上進(jìn)行招募,根據(jù)專業(yè)擇優(yōu)確定人選。