高校內(nèi)部控制制度的構(gòu)建與完善

張　英

1.高校內(nèi)部控制

內(nèi)部控制制度是一種預(yù)防為主的制度, 指單位為保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的正常進(jìn)行、保護(hù)資產(chǎn)的安全完整、防止舞弊行為、從而降低風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)等而制定和實(shí)施的一系列具有控制職能的方法、措施和程序。根據(jù)2004年美國(guó)COSO委員會(huì)發(fā)布的《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理--總體框架》,內(nèi)部控制內(nèi)容包括八個(gè)相互關(guān)聯(lián)的構(gòu)成要素,即內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)設(shè)定、事件識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)反饋、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控等8個(gè)部分。按照內(nèi)部控制理論, 我國(guó)高校內(nèi)部控制可以理解為:高校為了保證教學(xué)、科研及其相關(guān)工作有序運(yùn)行,有效地降低高校運(yùn)作中的各種風(fēng)險(xiǎn),提高辦學(xué)效率,實(shí)現(xiàn)高校發(fā)展目標(biāo),在學(xué)校內(nèi)部管理中制定實(shí)行的所有制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的管理政策與程序。高校內(nèi)部控制不僅僅是會(huì)計(jì)系統(tǒng)的內(nèi)部控制, 更應(yīng)該是對(duì)整個(gè)高校管理體制和管理框架的控制。

2.我國(guó)高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

我國(guó)企業(yè)實(shí)行市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)20多年,企業(yè)內(nèi)部控制的研究成果很多,政府也頒布了一系列法規(guī)以規(guī)范公司進(jìn)行內(nèi)部控制。然而,我國(guó)高校的改革與大規(guī)模發(fā)展時(shí)間較短,與企業(yè)相比在經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、管理體制等諸多方面存在不同,高校內(nèi)部控制的研究起步較晚、成果較少。高校內(nèi)部控制的特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

2.1內(nèi)控環(huán)境弱化

首先,行政權(quán)利難以得到有效制衡與監(jiān)督。行政權(quán)力指揮高校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng),決定著高校的各種事務(wù),內(nèi)部控制在高校不被重視,從而在一定程度上導(dǎo)致了高校惡性經(jīng)濟(jì)案件的發(fā)生。同時(shí),高校學(xué)術(shù)管理出現(xiàn)了嚴(yán)重的行政化傾向,導(dǎo)致行政權(quán)力時(shí)常越位,弱化了高校科研教學(xué)的中心地位,影響了教師參與教學(xué)科研管理的積極性。其次,高校人力資源管理方式落后,缺乏有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。高校還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的聘任制,人員只能進(jìn)不能出,職務(wù)職稱(chēng)只上不下,對(duì)于勵(lì)行職務(wù)不力者缺乏有效的約束。

2.2成本效益與風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄

我國(guó)高校大部分是公辦高校,是執(zhí)行政府教育政策和勵(lì)行教育職能的非盈利事業(yè)單位。高校屬于國(guó)家所有,主要任務(wù)是教育培養(yǎng)人才與進(jìn)行科學(xué)技術(shù)研究,沒(méi)有自負(fù)盈虧的責(zé)任,政府強(qiáng)調(diào)高校在收支平衡的條件下保持學(xué)校的正常運(yùn)行,缺乏對(duì)高校資金使用效率和融資風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督管理,從而導(dǎo)致高校從學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)、中層管理者到全體教職工的成本效益意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄,缺乏進(jìn)行成本核算成本管理的內(nèi)在動(dòng)力,浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重,資金使用效率較低。許多高校在招生規(guī)模迅速擴(kuò)大的壓力下,盲目貸款和過(guò)分依賴(lài)招生收費(fèi),追求硬件建設(shè)的高檔次,致使學(xué)校高額負(fù)債,造成學(xué)校較高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.3內(nèi)部控制制度不完善且執(zhí)行不力

第一,隨著近幾年高校的迅速發(fā)展,學(xué)?；ā⒃O(shè)備圖書(shū)物資采購(gòu)、科研項(xiàng)目等迅速增加,后勤管理社會(huì)化。在此情況下,與之相應(yīng)的制度建設(shè)落后,且存在對(duì)已有的制度執(zhí)行不嚴(yán)不力現(xiàn)象,出現(xiàn)了大量貪污腐敗案件;第二,學(xué)校各部門(mén)、院系之間的相互協(xié)調(diào)和相互控制還不夠,責(zé)權(quán)利時(shí)有交叉;第三,高校對(duì)資產(chǎn)管理與維護(hù)的重視程度不夠,高校制定的財(cái)產(chǎn)物資管理制度在使用、管理及后期處置這些環(huán)節(jié)的執(zhí)行不嚴(yán),或者缺乏制度;第四,財(cái)政下達(dá)部門(mén)預(yù)算與高校內(nèi)部綜合預(yù)算無(wú)論在時(shí)間上還是內(nèi)容上都不一致,導(dǎo)致預(yù)算編制時(shí)間內(nèi)容上的錯(cuò)位。在預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中沒(méi)有建立相應(yīng)的跟蹤、分析、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲制度,缺乏有效監(jiān)督檢查,工作隨意性大,難以對(duì)各部門(mén)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)作出準(zhǔn)確分析評(píng)價(jià)。

2.4缺乏必要的信息溝通體系

如果一個(gè)控制系統(tǒng)沒(méi)有相應(yīng)的信息反饋,無(wú)法知道控制的運(yùn)行效果,也就無(wú)法對(duì)控制系統(tǒng)加以改進(jìn),控制亦難以達(dá)到預(yù)期目的。因此,信息是現(xiàn)代管理中不可缺乏的工具,也是高校內(nèi)部控制所必須要件。目前大部分高校信息溝通系統(tǒng)建設(shè)存在觀(guān)念滯后、輕視管理等現(xiàn)象,信息溝通不暢,沒(méi)有形成公開(kāi)透明的信息披露機(jī)制,這樣學(xué)校各部門(mén)之間、甚至本部門(mén)內(nèi)部不同崗位不同人員之間都不能及時(shí)獲取準(zhǔn)確的相關(guān)信息,不利于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及學(xué)校各部門(mén)收集有關(guān)反饋信息,導(dǎo)致有令不行、有禁不止,可能使有些規(guī)章制度成為一紙空文。

2.5監(jiān)督體系不完善,缺乏有效監(jiān)督

在高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)只是學(xué)校下設(shè)的一個(gè)管理部門(mén),與其它處室之間基本處于相同位置或者更低,內(nèi)部審計(jì)職能定位不高,且受學(xué)校管理層約束,缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性,內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的單獨(dú)設(shè)置得不到保障,經(jīng)常與同樣具有監(jiān)督職能的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)合署辦公,審計(jì)部門(mén)只能按照學(xué)校管理層的要求展開(kāi)工作,無(wú)法起到應(yīng)有的監(jiān)督作用;加之我國(guó)高校內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)總體偏低,這就使內(nèi)部審計(jì)手段存在很大的限制,一定程度影響了內(nèi)部審計(jì)的控制監(jiān)督力度,審計(jì)結(jié)論缺乏權(quán)威性,審計(jì)意見(jiàn)不具有強(qiáng)制性,因而審計(jì)工作難以做到提前介入、主動(dòng)介入、全程監(jiān)督。高校內(nèi)部各部門(mén)一般對(duì)內(nèi)部審計(jì)的審計(jì)決定或?qū)徲?jì)建議也不太重視,不能主動(dòng)去落實(shí)審計(jì)意見(jiàn)和建議。

3.高校內(nèi)部控制制度構(gòu)建與完善

3.1構(gòu)建原則

(1)合法性原則。高校在制定內(nèi)部控制制度時(shí),必須符合與遵守國(guó)家法律法規(guī)及有關(guān)

行政規(guī)章制度,以保證學(xué)校的各項(xiàng)活動(dòng)在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。

(2)成本效益原則。任何一項(xiàng)制度的制定與執(zhí)行都需要一定的費(fèi)用,高校在制定內(nèi)部控制時(shí),在保證具有一定科學(xué)性、先進(jìn)性的同時(shí),考慮成本效益,盡量節(jié)約費(fèi)用。

(3)全面有效原則。在內(nèi)部職責(zé)劃分清晰的前提下,高校制定的內(nèi)部控制必須符合各部門(mén)的特點(diǎn),必須貫穿于高校管理的各個(gè)環(huán)節(jié),涵蓋所有的部門(mén)和崗位,高校的所有人員都必須遵守內(nèi)部控制制度,任何個(gè)人都不得擁有超越內(nèi)部控制的權(quán)力。

(4)及時(shí)動(dòng)態(tài)原則。內(nèi)部控制的建立和改善要跟上高校不斷變化的內(nèi)外部環(huán)境,應(yīng)隨著環(huán)境的變化、業(yè)務(wù)職能的調(diào)整和管理要求的提高,及時(shí)地進(jìn)行修訂和完善,以保證內(nèi)部控制的適應(yīng)力和活力。

(5)相互牽制與協(xié)調(diào)配合原則。高校每一項(xiàng)完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng),必須經(jīng)過(guò)具有互相制約關(guān)系的兩個(gè)或兩個(gè)以上的控制環(huán)節(jié)方能完成。具體來(lái)講,在縱向關(guān)系上,至少要經(jīng)過(guò)上下兩級(jí),使下級(jí)受上級(jí)的監(jiān)督,上級(jí)受下級(jí)的牽制;在橫向關(guān)系上,至少由彼此獨(dú)立的兩個(gè)部門(mén)或人員辦理,互相監(jiān)督,互相牽制。在做到互相牽制的同時(shí),高校各部門(mén)之間、人員之間又要做到互相配合協(xié)調(diào),從而避免扯皮和脫節(jié)現(xiàn)象,減少矛盾和內(nèi)耗,以使管理活動(dòng)能夠有效連續(xù)運(yùn)行。

3.2制度構(gòu)建與完善

(1)控制環(huán)境建設(shè)。一是發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)有的作用,形成行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力互相滲透的機(jī)制。按照《中華人民共和國(guó)高等教育法》第四十二條,高校學(xué)術(shù)委員會(huì)享有高校學(xué)術(shù)事務(wù)中的最高決策權(quán)。高校應(yīng)建立健全學(xué)術(shù)委員會(huì)制度,確保學(xué)者專(zhuān)家參與學(xué)術(shù)事務(wù)決策的權(quán)利落到實(shí)處,充分發(fā)揮學(xué)術(shù)組織和機(jī)構(gòu)在學(xué)校管理和決策中的作用。二是優(yōu)化人力資源管理。必須建立一套科學(xué)的績(jī)效考評(píng)體系,并按考核結(jié)果對(duì)教職工進(jìn)行晉升與獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)不合格或者嚴(yán)重違規(guī)者實(shí)行必要的淘汰,以保證高校教職員工應(yīng)有的職業(yè)素質(zhì)。

(2)組織規(guī)劃控制。高校組織規(guī)劃控制具體包括組織機(jī)構(gòu)的相互控制、相互協(xié)調(diào)及不相容職務(wù)的分離三個(gè)方面。高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)通常包括申請(qǐng)、授權(quán)、審批、核準(zhǔn)、執(zhí)行、記錄和監(jiān)督檢查等步驟,一般情況下,如果上述每一步驟由相對(duì)獨(dú)立的人員(或部門(mén))實(shí)施,就能夠保證不相容職務(wù)的分離。高校通過(guò)對(duì)本單位組織機(jī)構(gòu)和職務(wù)分工進(jìn)行合理設(shè)置并理順管理關(guān)系,保證組織機(jī)構(gòu)間的相互控制和相互協(xié)調(diào)。

(3)授權(quán)批準(zhǔn)控制。高校授權(quán)批準(zhǔn)控制的一般要求是:明確一般授權(quán)與特殊授權(quán)的界定;明確每類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的授權(quán)批準(zhǔn)范圍、層次、責(zé)任和程序;建立必要的檢查制度,以保證工作質(zhì)及考核的需要。

(4)全面預(yù)算控制。預(yù)算控制是高校內(nèi)部控制的一個(gè)重要方面,學(xué)校要根據(jù)自己的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展計(jì)劃和實(shí)際資金來(lái)源情況,科學(xué)合理地編制學(xué)校預(yù)算計(jì)劃及調(diào)整,對(duì)于非常規(guī)項(xiàng)目與管理混亂方面實(shí)施“零基預(yù)算”,杜絕損失浪費(fèi)與低效。年度預(yù)算方案須經(jīng)過(guò)學(xué)校教職工代表大會(huì)審議通過(guò),并實(shí)行預(yù)算校務(wù)公開(kāi)。依據(jù)審定的預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行,按照預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格審批,建立預(yù)算的跟蹤、分析和評(píng)價(jià)制度。高校需根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)罰,以確保預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行。

(5)資產(chǎn)物資控制。內(nèi)部控制各種方式都具有保護(hù)資產(chǎn)安全的作用,對(duì)實(shí)物資產(chǎn)的直接控制包括限制接近控制、定期清查控制、管理與監(jiān)督控制等。限制接近主要指嚴(yán)格限制無(wú)關(guān)人員直接接觸實(shí)物資產(chǎn)及與實(shí)物資產(chǎn)相關(guān)的現(xiàn)金、存貨等,只有經(jīng)過(guò)授權(quán)批準(zhǔn)的人員才能夠接觸資產(chǎn);高校應(yīng)加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)的清查,定期對(duì)財(cái)產(chǎn)物資實(shí)有數(shù)量進(jìn)行檢查,保證實(shí)物資產(chǎn)實(shí)有數(shù)量與賬面記載相符,如賬實(shí)不符,應(yīng)查明原因,及時(shí)處理;高校還應(yīng)該加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)的管理與監(jiān)督控制,建立資產(chǎn)管理制度,加大平時(shí)資產(chǎn)的保養(yǎng)、維修、使用登記等過(guò)程管理,大型設(shè)備專(zhuān)人負(fù)責(zé)管理,明確資產(chǎn)管理人員的責(zé)任,對(duì)于造成資產(chǎn)損失的要追究責(zé)任。

(6)風(fēng)險(xiǎn)防范控制。高校多元化的資金來(lái)源,大規(guī)模擴(kuò)建以及高校之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力,給我國(guó)高校的經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了許多風(fēng)險(xiǎn)。因此,我國(guó)高校必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。目前高校風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自貸款風(fēng)險(xiǎn)和校辦企業(yè)連帶經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等方面。第一,高校在利用貸款彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足、以提高辦學(xué)規(guī)模與層次的同時(shí),還要重視作為債務(wù)償還者,必須審慎考慮其資產(chǎn)還債能力,理性權(quán)衡發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)遇與挑戰(zhàn)之間的關(guān)系,合理確定貸款辦學(xué)的規(guī)模,使負(fù)債保持在合理水平。第二,高校作為校辦企業(yè)的上級(jí)主管,應(yīng)加強(qiáng)對(duì)校辦企業(yè)的內(nèi)部控制,應(yīng)建立健全校辦產(chǎn)業(yè)負(fù)責(zé)人定期考核制度, 加強(qiáng)對(duì)校辦產(chǎn)業(yè)負(fù)責(zé)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì);建立對(duì)外資評(píng)估論證制度和對(duì)外投資管理制度, 及時(shí)評(píng)估投資風(fēng)險(xiǎn), 預(yù)防重大投資損失。

(7)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。加強(qiáng)內(nèi)部與外部的監(jiān)督與約束機(jī)制,使內(nèi)部控制在高校各部門(mén)各環(huán)節(jié)得到有效貫徹執(zhí)行。內(nèi)部監(jiān)督包括各級(jí)管理層所進(jìn)行的日常監(jiān)督與由專(zhuān)門(mén)內(nèi)審部門(mén)所進(jìn)行的全面內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督兩個(gè)部分,一是要樹(shù)立全體教職員工(特別是各級(jí)管理者)的控制與監(jiān)督意識(shí),形成監(jiān)督與評(píng)價(jià)的日常工作習(xí)慣,使內(nèi)部控制制度真正落到實(shí)處;二是要保證內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的相對(duì)獨(dú)立性,使其能夠?qū)W(xué)校各部門(mén)進(jìn)行真正有效地監(jiān)督與檢查。內(nèi)部審計(jì)要對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督與檢查,對(duì)內(nèi)部控制系統(tǒng)的運(yùn)行效果和質(zhì)量進(jìn)行審計(jì)測(cè)試與評(píng)價(jià),及時(shí)反饋制度執(zhí)行結(jié)果地信息并提出意見(jiàn)、措施,從而使高校內(nèi)部控制制度更加科學(xué)與有效。外部監(jiān)督是指來(lái)自于政府部門(mén)如財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等部門(mén)的監(jiān)督,尤其在高校管理者內(nèi)部控制觀(guān)念普遍淡薄的情況下,依靠政府的強(qiáng)制性與權(quán)威性,加強(qiáng)對(duì)高校內(nèi)部控制的檢查與監(jiān)督,規(guī)范高校內(nèi)部控制制度。另外,要結(jié)合建立健全高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制,加強(qiáng)對(duì)高校各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的任前、離崗審計(jì),以強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的約束。

(作者單位:湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)