對黨管干部錯誤認識的辨析

林學啟

摘要:堅持黨管干部原則的實質,就是堅持黨對干部人事工作的領導權和管理權。但是在實踐中,黨管干部等于“黨的書記管干部”,黨管干部等于“黨包辦一切干部工作”,黨管干部等于“黨管一切干部”,這是對黨管干部原則的錯誤認識。

關鍵詞:黨管干部;人格化;包辦;干部分類

中圖分類號:D262.3 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1494(2009)05-0015-04

黨管干部歷來是我們黨干部選拔任用工作遵循的根本原則。但是,在實踐中,對“黨管干部”的理解存在錯誤認識。這些錯誤認識,是導致干部選拔任用不科學、甚至同群眾公認相沖突的一個重要原因。具體來看,這些錯誤認識集中體現在如下三個方面。

一、黨管干部等于“黨的書記管干部”

黨管干部體現了黨對干部工作的組織領導,從干部工作的大政方針上保證了干部隊伍建設的正確方向,因此,黨管干部成為干部選拔任用必須遵循的根本原則。但是,由于黨管干部的主體“黨”的“人格化”產生了黨管干部理論與實踐上的矛盾。

1.從理論上看,“黨”是管干部的主體。黨管干部中的“黨”,在中國的政治話語體系里是指“中國共產黨”,是從政治團體、政治組織的意義上使用的,是一個抽象的群體概念。因此,黨管干部是黨作為一個整體對干部的管理,是組織行為,體現的是黨的集體領導。

其實,堅持把黨管干部作為干部選拔任用的根本原則,就是“黨”用干部工作的路線、方針、政策在管干部,而黨委及其組織人事部門是根據黨的干部路線、方針、政策去組織實施選拔任用干部的工作,是干部路線、方針、政策的執行者、落實者。從本質上來看,因為干部是人民的公仆,黨是代表人民利益的,黨管干部其實就是“黨”代表人民管干部。這樣,“黨”作為管干部的主體,其外延和內涵都更具體更多樣,也就是說管干部的主體絕不僅限于“黨”,同時也指貫徹執行黨的干部路線、方針、政策的其他部門,代表人民利益管干部的其他部門機構。按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規定,僅僅黨政領導干部的范圍就包括了中共中央、全國人大常委會、國務院、全國政協、中央紀律檢查委員會的工作部門或者機關內設機構的領導成員,最高人民法院、最高人民檢察院的領導成員(不含正職)和內設機構的領導成員;縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協、紀委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機關內設機構的領導成員;以及上列工作部門的內設機構的領導成員。這些不同層次、不同類別的干部,就相應地要求有不同的部門、機構按黨的要求、人民的要求去管干部。如,人民代表大會對政府領導人員的選舉罷免監督,對法院、檢察院人員的任命,政府行政首長對政府組成人員的提名、任免和行政監督,政協、民主黨派對干部的任用監督,甚至網絡和其他新聞媒體對干部的監督,只要是按黨的要求、人民的愿望,就體現了黨管干部原則。也就是說,管干部的主體不是單一的,而是多元的,“黨”是個體現了“民主意愿”的集合概念。

2.從實踐上看,卻是“黨的書記”成為黨管干部的主體。黨的性質的先進性決定了黨管干部的合法性,但是理論上的先進性不等于實踐中的必然性。從干部選拔任用的實際工作看,“黨”又不能是一個抽象的管理者,作為“黨管干部”的主體,“黨”在實際干部工作中只有具體化為黨的組織機構和人事管理部門等,才具備可操作性。

《黨政領導干部選拔任用工作條例》第五條規定:“黨委(黨組)及其組織(人事)部門,按照干部管理權限履行選拔任用黨政領導干部的職責,負責本條例的組織實施。”《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》第七條規定:“公開選拔工作在黨委(黨組)領導下,由組織(人事)部門組織實施。”這里,“黨”指黨委(黨組)及其組織(人事)部門,特別是黨委,這些部門直接代行“管干部”的職責。與“黨委”內涵相關的另一個問題是,“黨委”的層次性問題,也就是誰是黨委的代言人和最終決定者,是黨委第一書記,還是書記辦公會、常委會、全委會。如果作為管理主體的“黨委”不細化,就會出現以“黨委”的名義行個人之實的現象。《黨政領導干部選拔任用工作條例》第三十二條規定:“選拔任用黨政領導干部,應當按照干部管理權限由黨委(黨組)集體討論作出任免決定,或者決定提出推薦、提名的意見。”《黨政領導干部辭職暫行規定》第九條第三款指出:“按照干部管理權限,黨委(黨組)集體研究,作出同意辭職、不同意辭職或者暫緩辭職的規定。”這些規定,對于黨委是書記辦公會、常委會還是全委會都沒作出明確地說明,無形中給實際工作留下了人為操作的空間。

于是,在干部選拔任用實踐中,各級黨委及其組織部門就成為黨管干部的實際的主體,黨管干部變成了各級黨委管干部。而各級黨委的一把手又負全責,于是黨管干部進而變成了黨的書記決定干部。“黨”就成為“人格化”的黨。當“黨”作為一個群體概念轉化為個體定義時,從經濟學角度看,每個人都是“經濟人”,都在理性地運用經濟手段追求自己的最大利益;從政治學的角度來看,“經濟人”就成了“政治人”,就會理性地運用政治手段追求自己的最大利益。當黨的書記的權力缺乏足夠剛性的監督和制約時,“黨”管干部在貫徹執行中出現偏差失誤,甚至錯誤,就在所難免。這就要求有更高層次的管理主體去管人格化的“黨”。其實,這是一個黨管干部,誰來管黨的問題。這似乎陷入了“雞生蛋,蛋生雞”的循環悖論。正像中國共產黨找到了跳出歷史周期率的民主新路一樣,中國共產黨也找到了解開黨管干部內在悖論的“解”。這個解就是黨管干部、群眾公認、依法辦事的有機統一。

二、黨管干部等于“黨包辦一切干部工作”

黨管干部中“管”是“黨”與“干部”的橋梁和紐帶,構筑起主體和客體之間的動態平衡關系。“管”作為一個政黨行為,是建構干部制度和實行干部管理的重要元素,必須給以明確、嚴格的界定。否則,“管”就會成為一種單純的“管理”活動,某些管干部的干部,就會把黨管干部變成少數人或個人直接任命、間接決定干部,以至于干部工作中產生許多弊病。

1.由“黨”的內涵所決定,“管”是集體行為、組織行為。從這層意義上說,“管”就貫穿了干部工作的各個環節,也就是說,任何與干部工作有關的活動,都包含在“管”的內涵里。從動態的過程來說,“管”干部可具體化為干部的“進”、“用”、“出”三個環節。具體來說,對“進”這個環節,有選舉、任命、考察、公示、推薦、考試、聘任等多種形式;對“用”這個環節,有監督、管理、升職晉級、任中考核、培訓、掛職、交流、回避、轉崗、調動、工資福利等多種形式;對“退”這個環節,有換屆選舉、罷免、離退休、辭職、辭退、開除、黨紀國法的懲罰等多種形式。同時,“管”對于不同的部門機構、不同類別的干部其管的方式方法是不一樣的。對黨委系統干部來說,可以采取選舉、任命,采取票決制等方式產生,也可以由黨的紀律檢查部門對干部作出黨紀處分處理;對政府官員來說,要通過人代會選舉產生和罷免;而對公務員,則由《中華人民共和國公務員法》來規范約束,采取筆試、面試結合的辦法錄用。

單純地看“管”這個動態行為,體現了黨的干部工作的路線方針和政策,是黨管干部的具體體現。總體上看,“管”體現在路線方針政策上,其內涵主要包括,制定干部選拔任用的基本原則、標準,對干部的選拔任用、培養教育、監督管理等干部工作的各個環節、全部過程進行組織實施,確保干部選拔任用體現人民意志,做到依法辦事。

2.“管”不是“包辦”。干部選拔任用工作的程序性強、社會關注度高。干部的選拔任用成敗,特別是重要崗位的領導干部的選拔任用,事關黨的事業。在經濟市場化和政治民主化的背景下,黨委包攬的越多,干部工作的封閉性越強,其存在的風險性就越大。因此,黨委在干部工作中主要應該管方向、管政策、管程序、管標準,其他的具體操作應盡量超脫,這樣不僅會使干部工作出現生機與活力,而且能減少用人的風險。一是在干部的提名上。通常干部由黨委常委直接提名,這種方式的弊端在于提名權掌握在少數人手中,而多數人無提名權。公推直選的方式就較好地避免了這個弊端,這種方式由群眾直接推薦,黨委制定職位、標準、推薦程序,并經群眾幾上幾下差額產生候選人,這就把提名權交給了群眾。二是在干部的考察評價上。對干部的評價通常由考察組來組織,由考察組與黨委會成員共同評價。這種考察評價的范圍較窄,很難保證其評價的全面性與公正性。其實,人民群眾對干部的實績最有發言權,特別是一些公共服務部門,如教育、城建、交通、衛生、文化等部門,應以人民是否滿意為客觀尺度。三是在選人方式上。擴大實行公開招考、競爭上崗、公開選舉等方式的面,增強工作透明度,最終實現由黨組織管一個個人頭到管推薦、程序與規則的轉變,更多地轉向通過政策導向來保證干部隊伍的質量。

3.依法“管”干部。既然“管”不是“包辦”,黨管干部就內在地需要合法性根據,這個根據就是黨紀國法。黨的十七大通過的《中國共產黨章程》規定:“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”《中華人民共和國憲法》規定:“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下——把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。”這里明確規定了黨在社會主義事業中的核心領導地位,“管”干部就有了黨的根本大法這個“尚方寶劍”。同時,指出了憲法和法律是黨的干部工作必須遵循的依據。可以看出,《中華人民共和國憲法》、《中國共產黨章程》是黨管干部應當遵守的最根本的法律、黨規。

對黨的干部工作做了具體規定的黨規條文是黨管干部更為直接的依據。如,《黨政領導干部選拔任用工作條例》第二條規定,選拔任用黨政領導干部,必須堅持黨管干部原則。《深化干部人事制度改革綱要》指出:“必須堅持黨管干部的原則。”《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》強調:“公開選拔工作在黨委(黨組)領導下,由組織(人事)部門組織實施。”這些都強調堅持黨管干部原則。《黨政機關競爭上崗暫行規定》、《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、《黨政領導干部辭職暫行規定》、《黨政領導干部任職試用期暫行規定》等都對干部工作的某一方面做出了詳細規定,這些法律法規都是黨“管”干部的依據。但是,干部人事制度改革隨著社會主義民主政治的不斷發展和完善,也會不斷遇到新情況,碰到新問題,目前的法律、黨規體系還不健全、不完善,因此,從推進干部工作制度化的角度考慮,我們還需推進干部人事工作的法律、黨規建設。

三、黨管干部等于“黨管一切干部”

《深化干部人事制度改革綱要》指出,要“根據黨政機關不同職位的特點,制定分類管理辦法”,干部分類管理對實現黨管干部的科學化有重大意義。現在,“國家干部”基本劃分為黨政干部、企業領導人員和事業單位領導人員這三大類,這就需要針對黨政領導干部、國有企業和事業單位的各類干部的不同職責特點,建立起各具特色的分類干部選拔任用機制和進一步探索不同類別干部的管理方式。隨著社會經濟結構的復雜,社會分工的日趨明細,對干部的分類也應進一步細化。從黨政機關干部來看,黨的機關和國家機關的職能不同,政府機關和權力機關、審判機關、監察機關職能不同,工作標準和工作職責不同,如果用統一的制度法規、統一的管理模式,就會出現管理的針對性不強。從企業管理人員來看,現在投資主體多元化,國有獨資、國有控股企業、部分控股企業的出現,對企業干部進行分類管理的問題擺上了桌面,對原有企業干部管理模式提出了挑戰。從事業單位來看,因為社會職能的不同,事業單位分為行政、科研、生產、中介組織、社會服務等多種形態;因為經費來源不同,事業單位又分為全額、定額、自收自支等。與這些不同性質的事業單位相適應,對不同事業單位的干部就應建立不同的管理制度。

但是現實中,黨管干部等于黨委直接管一切干部。黨委直接管理一切干部,包括黨政干部、人大政協機關干部、審判機關、檢察機關、群團組織、企事業單位干部。由于各類干部的工作性質、要求不一致,干部管理的高度集中必然帶來模式的僵化。黨管干部的內涵賦予黨組織推薦和管理“重要干部”的職能。從本質上講,所謂“干部”,都是“黨的事業的骨干”,“重要干部”就成了一個外延寬泛的概念。我們只有分清“干部”的類別,分解“重要干部”的層次,才能為推薦和管理“重要干部”奠定科學基礎。

從以上分析得知,把黨管干部和擴大干部工作中的民主結合起來,實現干部人事制度改革的科學化、民主化、制度化,是黨管干部走出現實困境的必由之路。

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責任編輯譚焰