新時期黨代會常任制實踐及永福經驗探論

雷青松

摘要:黨代會常任制是加快推進黨內民主建設、不斷提高黨的執政能力、繼續保持黨的先進性的有效路徑。廣西永?？h經過對黨代會常任制的積極探索,取得了一系列成效。永福經驗表明,在試行黨代會常任制的過程中,前景和困境并存,只有充分把握好黨代會常任制運作和發展的基本規律,做到循序漸進、凝聚經驗、大膽創新,才能探索出一條符合中國共產黨自身特色的黨代會常任制發展之路。

關鍵詞:黨代會常任制;黨內民主;黨內監督;永福經驗

中圖分類號:D262 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1494(2009)05-0024-04

黨代會常任制是加快推進黨內民主建設、不斷提高黨的執政能力、繼續保持黨的先進性的有效路徑。黨代會常任制是我們黨繼承和發展了馬列主義關于黨代會年會制思想在中共八大上首次提出來的。綜觀黨的歷史,八大對黨代會常任制的初步探索是積極有效的。但是,當時由于缺乏循序漸進的科學精神和健康有序的黨內民主氛圍,特別是缺乏科學完備的黨內民主制度,導致八大二次會議以后,黨代會常任制一度中斷。直到黨的十一屆三中全會以后,黨和國家的各項生活開始走上正軌,發展黨內民主的呼聲又趨高漲,部分學者開始呼吁黨代會常任制。從1988年開始,中央有關部門先后組織在11個縣(市、區)進行了黨代會常任制試點。十六大以后,黨代會常任制試點擴大至近20個。十七大進一步強調,完善黨的代表大會制度,實行黨的代表大會代表任期制,選擇一些縣(市、區)試行黨代會常任制。由此可見,新時期黨代會常任制的探索和實踐正在沿著科學發展的健康軌道不斷向前推進。

一、改革開放以來黨對黨代會常任制的有益探索

改革開放以來,我們黨恢復和發揚了曾經遭受“文化大革命”沖斷和破壞的黨內民主精神,致力于黨內民主的制度化建設,為黨代會常任制在健康有序的環境中繼續推進提供了可能。如果以黨的十六大劃分界線,新時期黨代會常任制的探索和實踐可以劃分為兩個階段:第一個階段是從1988年底到黨的十六大召開前夕;第二個階段是黨的十六大召開后到現在。

第一階段黨代會常任制的試點工作主要在黑龍江、山西、河北、浙江、湖南等省的12個縣(市、區)進行。但是黑龍江、河北、湖南等省的試點后來由于種種原因已被停止。到十六大召開前,只有浙江省的紹興市、瑞安市、臺州市椒江區和山西省晉中市榆次區、和順縣等5個縣市區還在繼續試點。這一階段的試點工作主要有如下特點:

第一,實行黨代會年會制。試點縣(市、區)采取在本屆黨代會的任期內,每年召開一次黨代會,討論決定本地區有關黨的建設、領導和執政的重大問題。試點地區每次召開黨代會年會主要包括四方面內容:一是明確年會任務;二是提出年會議題;三是年會決定重大問題實行表決制;四是認真落實和檢查年會決議的執行情況。

第二,改革黨代表的選舉產生辦法。試點縣(市、區)在黨代表選舉產生辦法上主要采取如下四個方面的舉措:一是為了提高黨代表的議事質量,減少黨代表名額,一般將原來300名左右的的黨代表減少到200名左右;二是劃小選區,在城區一般將選區劃小到基層黨委、總支或支部,召開黨員大會直接選舉黨代表,在農村以鄉鎮為基本單位,召開黨員大會間接選舉黨代表;三是采取多樣化的候選人提名方式,既以黨委提名為基礎,又增加了屆別提名和選區黨員自主提名等提名方式,一改過去單純依靠黨委提名候選人的提名方式;四是實行黨代表全部由基層黨組織差額選舉產生,并且擴大黨代表選舉的差額比例,部分地區的差額比例達到50%左右。

第三,實行黨代表常任制。為了充分發揮黨代表的作用,試點縣(市、區)基本實行了黨代表常任制。具體說來,主要采取三方面的措施:一是明確常任黨代表的職責;二是拓展常任黨代表在黨代會閉會期間的活動領域和范圍,如廣泛征集黨代表對黨委的意見和建議、組織黨代表開展專項視察和督查等;三是建立黨代表聯絡機構和交流平臺,如部分試點地區專門設立了“黨聯辦”(黨代表聯絡辦公室)。

第四,改革黨委會制度。因為常任制條件下,黨的權力中心逐漸向黨的代表大會轉移,所以試點地區對黨委會制度進行了必要的改革。改革的內容主要有:一是取消黨委常委會,如臺州市椒江區取消了黨委常委會,由黨委全委會直接負責黨代會閉會期間黨的工作,黨的重大問題一般由黨代會年會決定;二是黨委全委會既減少委員人數,又取消候補委員;三是黨委任免干部實行票決制,如椒江取消黨委常委會以后,全委會在討論、任免干部時,實行黨委委員無記名投票表決。

十六大以后,新時期黨代會常任制試點進入第二階段。第二階段的試點面進一步擴大,其中浙江省臺州市、四川雅安的雨城區和滎經縣、湖北的宜都市和羅田縣、廣東深圳的寶安區等試點地區的做法比較典型。特別是十六屆三中全會以后,各試點地區按照科學發展觀的要求,堅持“以人為本”,注重自主創新,進行了大膽探索和實踐,試點工作呈現了如下四個方面的特點:

第一,黨代表直選。四川雅安市的雨城區和滎經縣大膽創新,首次采用了公開直選的方式產生黨代表。雖然這兩個試點的黨代表直選程序有各自特點,但是都采用了公開選舉、平等參與、競爭擇優的現代選舉辦法。概括起來,黨代表直選主要有十個環節:自愿報名、支部大會表決推薦(初選)、選區或選舉單位投票推選(預選)、組織考察、選舉委員會資格審查、張榜公示、競選承諾演說、正式選舉、當場唱票選出代表(直選)并頒發代表證書、張榜公告。其中的“自愿報名”環節充分反映了普通黨員的被選舉權得到應有的尊重,“競選承諾演說”環節充分反映了公平競爭的選舉機制和當選人的責任意識。

第二,黨代表公推“兩委”委員。湖北宜都市進行了黨代表公推市委委員和市紀委委員(“兩委”委員)的大膽嘗試。公推的全過程分三個步驟進行:第一步,由符合條件的黨代表到宜都市委組織部自薦報名競選市委委員和市紀委委員;報名結束后,市委組織部將名單交給各代表團的黨代表進行討論和推薦;第二步,市委組織部根據各代表團黨代表的推薦票數,按照從高票到低票不低于20%的差額比例選出一個“兩委”委員候選人建議名單,并且報上級黨委審查通過;第三步,召開黨代會,將上級黨委審查通過的“兩委”委員候選人建議名單交全體黨代表,由全體代表通過自由投票,正式選出市委委員和市紀委委員。

第三,在黨代會內部設立專門的工作委員會。如四川雅安的雨城區在黨代會內部設立監督委員會、代表工作委員會和決策咨詢委員會,三個委員會分別行使代表大會的日常監督、代表管理和決策咨詢服務的職能。其中監督委員會在非區委委員和非區紀委委員的代表中產生,其職責是受黨代會委托,對區“兩委”委員的工作行使檢查、咨詢、評議、監督和罷免權;代表工作委員會主要承擔代表管理和日常服務工作,特別是在黨代會閉會期間為黨代表發揮作用創造有利條件;決策咨詢委員會主要負責黨代會重大決策的調研和信息收集、整理工作,同時對黨代會決策執行情況進行跟蹤,如果發現問題,及時對決策進行調整和修正。

第四,提升黨代表活動的制度化水平。為了對黨代會常任制的運作和黨代表的活動進行科學有效的規范,第二階段試點在第一階段試點經驗的基礎上出臺了許多地區性的制度、規定和條例。如四川雅安市雨城區、滎經縣制定了諸如代表視察制度、代表提案質詢制度、代表評議制度、代表聯系制度、代表學習培訓制度、代表考核制度等,對黨代表行使權力進行了必要的規范和約束。

二、永福經驗的成效及困境

永福縣作為桂林市唯一的黨代會常任制試點縣,從2004年以來,通過五年的黨代會常任制試點工作實踐,既借鑒了其他試點地區的成功經驗,又不斷從本縣的實際情況出發,創新自己的工作思路。加強和改進了全縣黨的建設,促進了經濟社會又好又快地發展,塑造出別具一格的“永福經驗”。

(一)永福經驗的做法及成效

1.實行科級正職領導干部任免票決制,擴大了黨內民主,增強了黨代表的責任感,提高了縣委決策的科學化、民主化程度?？h委全委會按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定的推薦、考察、醞釀、討論等工作程序,對鄉鎮和縣直單位黨政正職領導干部實行任免票決制,即采取先議后決、議決分離、一人一票、無記名投票表決的辦法產生全縣科級黨政正職領導干部。推行科級正職領導干部任免票決制,一方面有利于有效規范干部選拔任用的公平、公正原則,推進了選人用人的科學化和民主化水平;另一方面,有利于提高黨代表履職的責任感,推動他們在任期內充分深入了解民情,積極向縣委提交議政案、建言獻策,充分發揮議政作用,提高縣委決策的科學化、民主化程度,有效規避不必要造成的決策失誤。

2.推行“縣委社情民意連通卡”制度,構建黨群聯系直通車,為民意表達和訴求提供了便利的平臺。為充分發揮黨代表在黨代會閉會期間的作用,縣委在全縣黨代表中全面推行“縣委社情民意連通卡”制度。給每位黨代表發放2-3張“連通卡”。黨代表按照實事求是的原則,把收集到的社情民意認真填寫到“連通卡”上,直接送達或郵寄至縣黨代辦。經縣黨代辦收集整理,對確需解決和能夠解決的,提出初步意見后呈報縣委,由相關領導批示后轉交相應單位辦理。承辦單位在規定時限內解決問題或作出答復,辦理結果報有關部門領導和縣黨代辦備案,并反饋給提出意見或建議的黨代表。“社情民意連通卡”制度的推行,既有利于廣大黨代表關注民生、了解群眾呼聲,向縣委反映社情民意和建言獻策開通了綠色通道,也有利于廣大群眾合理、合法的訴求和民意表達,使他們提出的實際問題及時反饋到縣委,提高了縣委解決群眾實際問題的效率,為化解黨群矛盾和干群矛盾開辟了和諧通道。

3.開展縣黨代表詢問和質詢制度,創新對黨員干部的監督機制,強化了黨內民主監督,構建起良好的黨內監督平臺。首先,構建干部監督進單位、進社區、進農村的“三進”機制?？h委選聘部分黨代表擔任干部監督員,并根據監督員的單位和住地劃分監督區域,通過在縣直單位、各社區、各鄉鎮建立干部監督聯系點,掛放舉報箱,公布監督員姓名、職責、監督內容等,對全縣各機關單位、生活在縣城各社區內的領導干部和鄉鎮干部的清正廉潔情況進行監督。干部監督“進單位”,即按照干部監督員的工作單位,分片分口,對全縣各機關單位領導干部“八小時”以內的清正廉潔情況進行有效監督;干部監督“進社區”,即對生活在各社區內的領導干部登記造冊,由每個社區的干部監督員對其“八小時”以外的廉潔自律情況進行有效監督;干部監督“進農村”,即由在鄉、村的干部監督員對領導干部執政為民的情況和本鄉(鎮)領導的廉潔勤政情況進行有效監督。其次,縣黨代表對全縣各級領導干部在工作中存在疑問的有權提出質詢,“兩委”常委會及有關部門應在一個月內給予書面解釋或當面答復。推行“三進”監督機制和黨代表的詢問質詢制度,使得黨群溝通可靠有效和保障黨內監督有力,也使得各級黨員領導干部的一言一行直接在黨代表的監督之下,從而增強了他們的執政責任感和壓力。

4.實行“三聯系五帶頭”為主要內容的幫扶機制,促成了黨內和黨群之間的和諧互動局面,推動了全縣經濟社會的又好又快發展?！叭撓怠奔纯h委委員聯系黨代表、黨代表聯系黨員、黨代表帶領黨員聯系群眾?！拔鍘ь^”即黨代表帶頭講政治、帶頭創造一流業績、帶頭傳播先進文化和科學技術、帶頭維護社會穩定、帶頭為群眾排憂解難。全縣按區域和工作性質,將黨代表劃分為13個代表團,縣委委員結合自己的分工和所屬選區,每人聯系1-2個代表團,每名黨代表聯系3-5名黨員,通過每個黨員聯系2-3戶群眾。通過推行“三聯系五帶頭”活動,在黨組織和黨代表、黨代表和黨員、黨員和群眾之間建立起了良好的溝通平臺,形成了黨內和黨群之間的和諧互動局面,增強了全縣各級領導班子和黨代表的民主意識,凝聚了全縣黨員、干部和群眾的集體智慧,推動了該縣經濟社會又好又快地發展。

(二)永福經驗的困境

在黨代會常任制的試行過程中,永福經驗在現有體制機制框架下,取得了顯著的成效,但是由于缺乏全國性的統一的章法規范和體制機制,永福經驗和其他試點地區一樣也面臨諸多困境。

1.黨內競爭性選舉問題。黨內選舉民主是黨員控制黨內精英的有效方式。黨內選舉民主要想真正體現民意,最重要的就是廣泛推行競爭性選舉。就一個縣而言,黨內精英大體上包括縣黨代表、縣委委員、縣委常委、副書記和書記。黨內民主要求這些人員通過黨內競爭性選舉產生。而目前的黨內選舉與黨章的相關規定相差甚遠,基本還停留在“上級主導型”的形式性選舉上,很難真正體現選舉人意志。因此,要想真正推進黨內民主的發展,黨內選舉改革勢在必行。永?？h試行黨代會常任制以來,部分或全部科級正職領導干部實行票決制,鄉鎮黨政一把手和縣直單位一把手實行縣委全委會票決產生,合格的入局,不合格的淘汰,其實就是競爭性選舉。但是如果在縣委委員、縣委常委、副書記甚至書記的產生問題上,也嘗試通過差額競爭性選舉的形式產生,那么黨代會常任制和黨內民主肯定會在地方黨委中首先得到突破性進展。

2.黨代會、人代會、政協會的關系問題。目前的人大和政協每年召開一次大會。實行黨代會常任制以后,黨代會也是每年召開一次。于是,形成黨代會年會、人代會年會和政協會年會(“外三會”年會)并存的局面,那么如何處理好這三會的關系呢?筆者認為,第一,對黨代會、人代會、政協會進行合理分工,以避免它們研究和決定問題時出現過多的交叉和重疊;第二,每年可先召開政協會,然后召開黨代會,最后召開人代會,以構建起它們之間有機的決策程序;第三,考慮到實行黨代會與人代會的常設機構對接,建立黨代會寓于人代會之中的新體制,形成“黨在人大之中,而不在人大之上或之外發生作用”的體制環境。在這個問題上,永?？h和其他試點地區都需要繼續探索推進,可以說只要是符合馬克思主義方向和科學發展精神的探索和實踐就是符合最廣大人民群眾利益的,就是有益的探索。

3.設立黨代會的常設機構問題。黨代會常設機構的設置以及是否合理,是黨代會常任制能否順利推進的關鍵問題之一。要想解決這個問題,必須對如下兩個問題作出解答:第一,如何界定黨代會常設機構與黨代會、黨委、紀委的關系?對于這個問題,有些學者提出“黨代會常設機構在黨內的地位應該是高于黨委和紀委,低于黨代會”。因為從黨代會常設機構與黨代會的關系看,黨代會常設機構本身是由黨代會選舉產生的,它必須接受黨代會的領導和監督;從黨代會常設機構與“兩委”的關系看,黨委、紀委都是由黨代會選舉產生,在黨代會期間接受黨代會的領導和監督,在閉會期間應該接受黨代會常設機構的領導和監督。第二,黨代會常設機構是采取“單獨設立”還是采取“設中帶并”的方式?如果是“單獨設立”的話,就需要設立一個完全獨立于黨委、紀委之外的新機構,但如果是“設中帶并”的話,就可以把黨委和紀委的相關部門并入黨代會常設機構之中,盡可能不增加新人員和新部門。因此,設立黨代會常設機構也是永福縣和其他黨代會常任制試點地區需要進一步探索的課題。

4.黨代會常任制的“有章可循”問題。因為實行黨代會常任制是重大的黨內體制變革,所以必須在“黨規黨法”范圍內進行,特別是要遵循黨章中有關黨代會常任制的條款,才能使黨代會常任制走上規范有序的軌道。但從目前包括永?？h在內的所有試點地區情況來看,出現突出的“無章可循“問題。如黨章中沒有關于黨代會常任制的條款,中央也沒有出臺專門用于指導常任制試點和常任制改革的黨內規范性文件。這樣就造成各個試點地區在推進黨代會常任制過程中畏手畏腳、被動應付、推行不力的問題。因此,條件成熟時在黨章中寫入黨代會常任制的有關條款,做到“有章可循”,才能將黨代會常任制繼續向前推進。

總之,在不斷推進黨代會常任制的試行過程中,前景與困境并存,我們只有把握好黨代會常任制運作和發展的基本規律,做到循序漸進、凝聚經驗、大膽創新,才能探索出一條具有中國共產黨自身特色的黨代會常任制發展之路!

責任編輯陳新建