阿勒泰官員財產申報制度的辯證反思及其啟示

黎　慈

摘要:新疆阿勒泰地區出臺“陽光法案”并據此如期公布官員財產,由此而成為全國矚目的中心,有人譽之為“陽光法案”、“破冰之舉”。也有不少人稱其為“有限公示”、“政治做秀”。無論如何,人們期望能借著阿勒泰地區的“廉政之風”,加快我國公務員財產申報立法步伐,推進公務員財產申報制度化進程。因此,通過對阿勒泰地區的官員財產申報制度進行辯證反思,不斷完善我國公務員財產申報制度,將有利于預防官員腐敗、促進我國的廉政建設上一個更新、更高的臺階。

關鍵詞:新疆阿勒泰地區;公務員;財產申報制度

中圖分類號: D67 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1494(2009)05-0038-05

2008年5月,新疆阿勒泰地區紀委、監察局和預防腐敗辦公室聯合出臺了《關于縣(處)級領導干部財產申報規定(試行)》的文件,要求從2009年1月1日開始,阿勒泰地區當地官員須將自己全部財產收入申報,通過網絡和報紙等媒介公開接受社會監督并引入問責機制。2009年年初,阿勒泰按其文件的要求如期在官方網站上公示了新任命的55名副縣級官員的申報情況;接著于2月17日又公示了千余名縣處級和科級官員的財產申報,其中縣處級官員申報率為98.97%,科級干部申報率為100%[1]。對于阿勒泰的這一重大舉措,有人譽之為“陽光法案”、“破冰之舉”。而同時也有不少人稱其為“有限公示”、“政治做秀”。從實踐情形來看,阿勒泰這次公布官員財產并非做秀,更不是鬧劇。事實上,即便阿勒泰此舉稍顯不足,但其公示官員財產申報工作已取得初步成效。正如國務院總理溫家寶2009年初在中國政府網、新華網與網友在線交流時表示,中國正在積極準備建立官員財產申報制度,這應該是反對腐敗的一項重大舉措。可見,通過對阿勒泰地區的官員申報制度進行辯證反思,借鑒其有益經驗,對預防官員腐敗、促進政治廉潔具有十分重大的意義。

一、構建公務員財產申報制度是法治建設的需要

所謂財產申報制度,是指國家公務員在擔任國家公職期間,包括任職之初、任職期間以及離職以后的一定期限內,必須依法申報屬于自己以及與其共同生活之親屬的財產,以接受有關法定機關的監督檢查并承擔相應的法律責任,從而有效地約束和規范公務員行為的制度。當前,公務員財產申報制度已經成為法治國家普遍實行的一種極具約束力的防腐反腐制度,如何有效構建我國的公務員財產申報制度也已經成為全黨和社會各界普遍關心的話題。

(一)法治國家要求社會公眾的知情權得到有效保障

世界各國在實行財產申報制度的過程中,政府官員的隱私權與社會公眾的知情權之間的沖突一度成為爭論的焦點。這也是我國在推行財產申報制過程中遇到的主要阻力之一。如何解決兩者之間的矛盾,是公務員財產申報制度實行過程中不得不面對的理論和實踐問題。正如恩格斯所指出的:“個人的隱私應受到法律保護,但個人的隱私甚至陰私與重要的公共利益——政治生活發生聯系時,個人隱私就不是一般意義上的私事,而是屬于政治的一部分,它不再受隱私權的保護,它應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容”[2]。各國為了法治建設的需要,經過反復的爭論,最后都采取了公法優先和公共利益優先的原則,即當社會公眾對政府官員的個人情況主張知情權時,政府官員不能以自己擁有隱私權而拒絕。

(二)法治國家要求公務員的“經濟人”屬性得到合理限制

古典經濟學家亞當?斯密在《國民財富的性質及其原因的研究》中首倡了“經濟人”概念:“每個人都不斷地努力為他自己所能支配的資本找到最有利的用途。”[3]即人性為惡,每個人總是以自己的利益為追求。依馬斯洛的需求層次理論,公務員個人的需要本能地要求其人格是“經濟人”,總會本能地盡量滿足自己的各種欲望:表現自己的個性,希望獲得社會的認同和尊重,要實現自己的追求,因而不可能徹底拋開個人的價值取向,不可能在公務行為中不融入個人的世界觀[4]。可見,在執行公務過程中,一旦外在和內在的制約不能使公務員保持職守,公務員就有可能拋棄“道德人”,滿足“經濟人”理性[5]。因此,為了防止公務員“道德人”人格的拋棄,必須建立財產申報制度以合理限制其“經濟人”屬性的膨脹。

(三)法治國家要求官員的腐敗現象得到有效預防

如果腐敗現象泛濫,以致工商業視“不行賄辦不成事,不給好處做不成生意”為商業信條,那么法律將會不受尊重、不被信仰甚至受到漠視和厭惡。政府權力不受制于法律,不對法律負責,甚至踐踏法律,這必然導致人民喪失對政治體系的信心,失去對政治權力的認同,在這種腐敗現象比較嚴重的情況下是不可能實現法治的。可見,只有有效預防腐敗現象,才能為法治國家的建設提供一方“凈土”。

縱觀各國建立公務員財產申報制度的起因,大都出于反腐敗的需要。可以說,公務員財產申報制度是從源頭上解決腐敗問題的根本性舉措。一方面,公務員財產申報制度的實施可以通過減少犯罪投機心理,有效預防腐敗。另一方面,建立公務員財產申報制度要求公務員必須主動、如實地進行財產申報,根據申報情況可以看出一個公務員的消費水平和生活方式是否與其收入水平相符合,從而使監督機關和廣大人民能夠及時了解公職人員家庭財產收入的變化情況,便于監督機關行使監督權力,從而增強監督的有效性。

二、阿勒泰地區官員財產申報制度的辯證反思

阿勒泰地區的官員財產申報在全國尚屬首次,引來了一片贊譽之聲,并被學界稱之為官員財產公開制度的“破冰之舉”。然而,在贊譽之聲之后,這項制度也引起了人們的質疑,主要體現為與國外一些成熟的申報制度相比,阿勒泰推出的申報制度尚顯粗陋且在某些方面仍缺乏透明度。作為一項全新的制度尚需要我們不斷的總結與完善。

(一)阿勒泰地區官員財產申報制度中的創新之處

相對于1995年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》(以下簡稱為中央的《規定》),新疆阿勒泰地區的《縣(處)級領導干部財產申報的規定(試行)》(以下簡稱為阿勒泰地區的《規定》)無論是在申報主體、申報內容、申報結果的公開方面,都有了創新之處。

1.申報主體的范圍更寬廣。公務員財產申報的主體是指依照法律規定需要履行申報義務的國家公務員。中央的《規定》第2條確定了申報主體的范圍為各級黨政機關、社會團體、事業單位中的“縣(處)以上(含縣處級)領導干部”、“縣(處)級以上領導干部,以及國有大中型企業的負責人”。而根據阿勒泰地區《規定》的第4條至第7條的內容,公務員財產申報的主體不再限定于“縣(處)級以上領導干部”,還包括了具有“實權”的科級干部。對此,阿勒泰地區紀委辦公室主任章新軍解釋說,“權錢交易的前提是有權”。因此,這次對申報主體的界定主要看其是否有權,而不再只看行政級別。有些官員級別不高但掌握實權,容易腐敗,所以這些官員也應該申報。另外,值得關注的是,阿勒泰地區的《規定》中吸取了美國等發達國家“陽光法案”中的做法,在第三條中明確規定:“本規定適用阿勒泰地委管轄的縣(處)級領導干部。縣(處)級領導干部由領導職務改任為非領導職務以及正式辦理退休手續三年內的適用本規定”。這樣,使得申報主體的范圍得到進一步的擴展。

2.申報財產的范圍更廣泛。中央《規定》第3條中列舉了申報財產的范圍表明,中央《規定》界定的只是“收入申報”而不能稱之為“財產申報”,只是申報主體個人的部分收入,而非全部收入,更非財產狀況。而根據阿勒泰地區《規定》的第8條和第9條,除上述中央《規定》第三條中所列舉的申報范圍外,公務員及其家庭成員的股票、期貨等交易收入及資金來源由繼承、贈與、偶然所得(如中彩)等形式獲得的財產也必須申報,官員包括家庭成員的“大額交易和可疑交易”也要申報。可見,阿勒泰地區的《規定》對官員需要申報的財產不再只限定個人收入和勞務收入,完成了對以往的“收入申報”向“財產申報”的本質飛躍。正如起草該《規定》的阿勒泰地區紀委書記吳偉平所說:“目前我國普遍實行的是收入申報,而非財產申報。收入只是公務員財產的一部分,而更多隱形收入才是公務員滋生腐敗的陰暗角落,才是應該申報、公示的關鍵。”[6]

3.申報結果更公開透明。從中央《規定》的九條內容來看,公務員的收入只需依照規定進行申報,無需公開,屬于內部監督的范疇。阿勒泰地區《規定》的第七章專章規定了申報材料的公開,確立了公開公示制度。根據其《規定》的第七章,申報內容通過當地媒體、網站的形式向社會公開,并接受各界舉報。電視臺、電臺、平面媒體、互聯網等新聞機構在申報對象受到嚴重黨政紀處分或刑事處罰后可申請查閱、使用其秘密申報材料。從實際情況來看,在2009年的第一天,阿勒泰地區55名初任副縣級干部的財產申報表都放在了當地廉政網上,誰都可以查看。阿勒泰地區的《規定》創新之處在于確立了財產申報要公開公示,而不是像以前“內部監督”般“流于形式”。

(二)阿勒泰地區官員財產申報制度中尚存在的瑕疵

1.財產公開范圍不到位。公務員財產申報制度的關鍵是公開,讓群眾真正了解公務員的真實收入狀況并對其進行監督。但是,從阿勒泰的官員財產申報制度目前公開范圍來看,距離全面公開仍有一定的差距。

阿勒泰地區的《規定》第8條第二款中規定:“本條第五項至第十一項只申報不公開。”也即本條第一款中的第五項至第十一項為秘密申報內容,這七項內容包括申報人及其父母、配偶、子女接受與本人職務有直接或間接關系,可能影響公正執行公務的食、宿、行、樂方面的饋贈、款待和各種由對方給予的補償、好處;國有企業、事業單位的負責人承包經營、承租經營所得;單筆額度在10萬元以上的動產、不動產購置、交易、租賃情況及資金來源;股票、證券、期貨等交易收入及資金來源;由繼承、贈與、偶然所得等形式獲得的財產;與本人職務有直接或間接關系人單筆數額在1萬元以上的債權債務;本人認為需要申報的其他收入。

對于上述七項財產,根據阿勒泰地區的《規定》第13條和第17條,由申報對象填寫《阿勒泰地區縣(處)級領導干部財產秘密申報表》,并附相關財產合法來源說明材料以及憑證復印件后密封,交由本單位紀檢委(紀檢組)轉交黨風室,本單位紀檢委(紀檢組)無權對秘密財產申報表拆封;這些申報內容僅供紀檢監察機關、預防腐敗部門掌握縣(處)級領導干部財產動態變化情況。另外,根據阿勒泰地區《規定》的第19條,電視臺、電臺、平面媒體、互聯網等新聞機構只有在申報對象受到嚴重黨政紀處分或刑事處罰后方可申請查閱、使用其秘密申報材料。

秘密申報由于沒有向社會完全公開,容易為個別領導干部插手和干預辦案提供可能。而且,缺乏公眾的監督參與,群眾對官員的真實財產收入無法做到真正知情,也就無從監督,容易導致財產申報制度最終流于形式[7]。

2.缺乏與“公開”相配套的諸多措施。廉政建設是一項系統工程,必須有諸多配套措施共同編織成嚴密的制度之網。公務員財產申報制度能在多大程度上起到遏制腐敗的效果,還取決于其他與之相關的措施是否到位和完善。金融實名制、預防資金外逃、遺產稅與贈與稅等制度是家庭財產申報制準確、有效實施的保障,離開了這些系統的措施,公務員財產申報制就失去了其本身存在的意義。從實施的具體情況來看,在已公開的申報表上可以發現,55名副縣級干部中無一人填寫“本人及其父母、配偶、子女接受與本人行使職權有關系的單位和個人贈送的現金、禮金、有價證券、各類支付憑證、貴重禮品情況”,其中此欄空白者3人,明確填寫“無”者52人。對于這個“零填報”的結果,吳偉平書記表示有幾種可能:一是確實沒有收,他們是如實填寫;二是干部已經把收到的東西交到了廉政賬戶,可以這樣填;三是這55名干部都是剛從科級提拔到副縣級干部,這是其初任申報,而科級干部的財產申報是秘密的,并不公示[8]。然而,另外還有一種可能原因是不能忽視的,那就是有些干部有僥幸心理,認為不申報也無法被查出,因為除了他自己,其他人是沒法知道的。

3.層次地位較低缺乏強制性。阿勒泰地區的《規定》是由中共阿勒泰地區紀律檢查委員會、阿勒泰地區監察局和阿勒泰地區預防腐敗辦公室共同發布的,從發布主體來看,阿勒泰的規定目前只是黨政機關的內部規范。一方面,由于其《規定》缺乏立法內涵的權威性、獨立性和應有的剛性,與懲治腐敗、促進黨風廉政建設、保證長治久安的重大意義相比較還不相稱,同時也難以達到預期效果。另一方面,由于阿勒泰地區的《規定》效力不高,會引起人們尤其是利害關系人的爭議,從而使《規定》中公務員財產申報制度缺乏合法和合理的地位。

三、以阿勒泰實踐為契機,完善我國的公務員財產申報制度

阿勒泰地區率先在全國推行官員財產申報制度,是預防和遏制腐敗的一個重要舉措。借鑒阿勒泰地區《縣(處)級領導干部財產申報規定(試行)》的有益經驗并正視其不足之處,對于加快我國公務員財產申報立法步伐,推進公務員財產申報制度化進程,促進我國的廉政建設水平具有非常重要的意義。

(一)確定合理的家庭財產申報義務人范圍

阿勒泰的“陽光法案”合理擴大了財產申報義務人的范圍,使“拒腐”陽光普照幾乎所有權力領域。盡管“陽光法案”被命名為《縣(處)級領導干部財產申報的規定(試行)》,但它規定的財產申報義務人卻不限于受阿勒泰地委直接管轄的行政企事業單位的縣(處)級領導干部,還包括一些擁有“實權”的工作人員。這一規定為正在醞釀中的公務員財產申報制度提供了很好的經驗。

當前,隨著計算機和互聯網技術的迅速發展,監督的成本也將大大減少,為了反腐敗的需要,對財產申報的國家公務員的范圍不宜過多加以限制,而且在確定財產申報的國家公務員的范圍時,應當保證其與《刑法》規定的“國家工作人員巨額財產來源不明罪”的犯罪主體保持一致。具體來說,根據《刑法》第93條之規定,國家工作人員的范圍可包括四類:(1)國家機關中從事公務的人員。(2)國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員。(3)國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員。(4)其他依照法律從事公務的人員,主要包括各民主黨派的專職工作人員、人民陪審員、農村村委會與城鎮居委會等基層群眾的自治組織中的工作人員等依法被選舉或被任命從事公務的人員。

(二)完善公務員財產申報的內容

阿勒泰的“陽光法案”要求官員申報“財產”的范圍與世界上財產申報制度比較成熟的國家基本趨于一致,也將為我國財產申報制度的完善提供很好的借鑒。筆者認為,借鑒阿勒泰官員財產申報中的有關規定,公務員財產申報的范圍應當包括一切形式的財產,既包括不動產,也包括動產,既包括有形財產,也包括無形財產,既包括申報本人的財產,也應包括申報配偶、未成年子女等近親屬的財產,既包括債權,也包括債務,還應申報有關財產的使用權。

(三)健全公務員財產申報責任體系

阿勒泰的“陽光法案”中,對責任的承擔方面的規定尚欠明確,還沒有真正形成以“申報—公開—審查與監督—問責”為主線的財產申報制度體系,對“陽光法案”的真正貫徹實施將會大打折扣。同時,被稱之為“溫柔劍法”的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》中第6條確立的違反者責任也顯得過輕,即申報人不申報或不如實申報收入的,由所在黨組織、行政部門或者紀檢監察部門責令其申報、改正,并視情節輕重給予批評教育或者黨紀政紀處分。因此,制定公務員財產申報法,完善官員財產申報制度,需要完善官員財產申報責任體系。具體來說,必須健全以“申報—公開—審查與監督—問責”為主線的財產申報制度體系,不僅要求申報,還需要公開、審查與監督,并堅持問責原則。

同時,需要修改相配套的其它法律,加強紀律責任與法律責任、行政責任與刑事責任的相互銜接,增強違法者的刑責風險。關于違法申報法律責任的規定,財產申報制度實施得較好的國家都規定了強有力的監督、懲罰手段,除對違反者規定了相應的紀律、行政處分外,還規定了嚴厲的刑罰制裁措施。如美國對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者,司法部可對當事人提出民事訴訟,法院可判處1萬美元以下的罰款;對故意提供虛假信息的人,更可提起刑事訴訟,判處最高25萬美元的罰款或5年監禁[9]。在我國,由于沒有有效的官員財產申報制度,再加上巨額財產來源不明罪的刑期較短,對抑制官員腐敗沒有足夠的威懾力。可見,在完善公務員財產申報制度的同時,應當在刑法中設立官員拒不申報財產罪和財產申報不實罪,并強化公務員財產申報責任與巨額財產來源不明罪的關系,大幅提高巨額財產來源不明罪的刑期。

(四)建立獨立且有權威的財產申報管理機構

阿勒泰的“陽光法案”第12條規定:“本規定的申報受理由地區紀檢委黨風廉政建設室負責。”第14條規定:“本規定的申報審查機關為地區紀檢委所屬阿勒泰地區預防腐敗辦公室。”相對于在全國范圍內有效的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》,阿爾泰“陽光法案”有其進步之處,具體體現為財產申報后,有了審查程序。同時,值得關注的是,受理申報的機構與審查機構實現了分離。在這一方面,也為我國財產申報制度的完善提供了經驗。

完善的管理體制是官員財產申報制度有效實施的保障。完善官員財產申報制度,需要健全官員財產申報管理體制,這就需要確立獨立而有權威的財產申報受理機構和審查機構。根據我國當前的機構設置情況,可以具體由現有的國家公務員局負責受理申報并登記備案;由國家預防腐敗局負責對財產申報材料進行審查核實。

(五)完善與財產申報制度相配套的有關措施

阿勒泰地區“陽光法案”的貫徹落實一度成為人們質疑的焦點,許多人擔心該“法案”會流產,其主要原因就在于當前與之相配套措施的缺乏。姜明安教授就曾經指出,一定技術手段固然是“陽光法案”出臺和運作的前提,而“陽光法案”的出臺和運作又是諸多技術難題、法律制度設計難題解決的條件。兩者的關系是互動的。

溫家寶總理做客中國政府網時,給予了官員財產公示積極的評價,同時也指出:“這件事情要做得真實而不走過場,就必須建立制度和制定法律,并且長期地保持下去,使它收到真正的效果。”[10]如何做得真實而不走過場,有關部門認為還存在一定困難:一是金融實名制覆蓋不了現金交易;二是身份信息仍需更加準確;三是不動產登記制度不完備;四是境外資產、珠寶、古董等財產的底數,現有技術與配套制度更不能輕易摸清;五是信用意識缺失[11]。可見,以上這些相關制度的完善應當成為官員財產申報制度建設的有機組成部分。

懲治腐敗是一項系統工程,既艱巨又復雜,必須堅持多管齊下,多項措施全面推進。當前,應當盡快完善與公務員財產申報相關的財產登記制、金融監管機制、有關財產入市交易制度、工商管理登記、征稅登記等制度以及整個社會的信息化建設。同時,應當加大與財產申報相關的用以支持個人信用系統、銀行轉賬系統、財產信息監管系統的技術支持。

參考文獻:

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責任編輯余青