構建均衡利益格局的制度保障體系

張玉磊

摘要:實現社會和諧的關鍵是構建均衡的利益格局,這就要求政府必須改變目前利益格局不均衡的狀況。通過完善收入分配政策,促進社會階層間的自由流動,協調不同利益群體之間的關系,設置廣泛順暢的利益表達渠道,培育弱勢群體利益集團,實現基本公共服務均等化,構建一套實現利益格局均衡的制度保障體系。

關鍵詞:利益格局;均衡;制度保障

中圖分類號: D63 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1494(2009)05-0093-04

當前中國社會正處于劇烈的轉型期:隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立,資源配置方式和勞動產品分配方式的改變,社會經濟成分的多元化和經濟結構關系的多樣化,以及工業化、城市化、人口流動的不斷加劇等諸多因素與合力的綜合作用,社會資源和利益重新分配的進程加快,社會結構也相應發生了更深層次的變革,出現了不同的利益需求和利益群體,人們的經濟狀況、政治地位和價值觀念日益多樣化,原有的社會階級、階層、利益群體正在進行一次新的重組,并形成了新的社會結構與利益格局。然而在社會轉型過程中,不同社會成員的資源占有不同,起點條件和社會機遇各異,而市場機制在決定利益分配時并不考慮這些差異,相反更傾向于通過強化差異來獲得效率。正是由于市場機制對資源和財富的配置不是按公平而是按效益原則進行的,從而使其在運行過程中,在給公眾帶來普遍利益的同時,也形成了一定的利益差異,增大了不同利益主體的碰撞系數和摩擦系數。同時,由于某些關鍵領域的改革尚未完成,一些非市場因素,如不合理的收入分配制度、城鄉分割的二元社會體制、行業壟斷以及腐敗等,對利益格局的形成產生了較大影響:城鄉、地區、行業之間的收入差距呈拉大趨勢;教育、醫療、就業、社會保障等方面的不均衡加大了社會階層之間的貧富差距。因此,目前所形成的利益格局是不均衡的,這種不均衡的利益格局會進一步引發不同利益群體的利益矛盾,而利益矛盾既是推動一切社會發展的根本動力,也是導致一切社會沖突的總根源,是各種社會沖突的基礎,是制約其他各類矛盾的主導性矛盾。

和諧社會是一個穩定、有序和有效的系統,它要求構成社會的各個部分、各種要素處于一種相互協調的均衡狀態,其最核心的要素是經濟利益,它要求各種經濟利益在全體社會成員之間合理而平等地分配,形成各方利益大體均衡。因此,改變目前不均衡的利益格局,形成公平正義的利益均衡格局,是實現社會和諧的關鍵。要構建均衡的利益格局,必須充分發揮國家的作用,以外在力量矯正市場的局限,這其中政府對利益關系的整合發揮著至關重要的作用。政府遵循公平正義的原則,通過一系列公共政策的實施和調整,構建均衡利益格局的制度保障體系,形成規范化和制度化的利益均衡機制,是現代政府的重要職能。

一、完善收入分配政策,形成公平合理的分配秩序

由于市場經濟條件下生產要素自由流動的客觀原因、新舊體制轉軌過程中的制度真空、法律缺位尤其是分配制度的結構性調整以及收入再分配政策的不完善,使我國30年改革開放在社會發展與經濟建設取得巨大成就的同時,收入差距也不斷擴大,其主要表現就是城鄉差距擴大、地區差距擴大、城鎮居民間收入差距擴大、行業間收入差距過大、資產性收入與勞動收入的差距不合理等幾個方面。[1]分配不公、分配秩序混亂成為我國社會利益差距擴大、利益失衡的重要原因,因而引導社會實現恰當的分配關系是對政府能力的重大考驗。因此,完善收入分配政策,建立公平合理的收入分配體系,讓全體社會成員共享改革發展的成果,就成為構建均衡利益格局的核心問題。具體的措施是:首先,在收入分配關系的目標選擇上,做到公平分配目標與合理差異目標的平衡。實現收入的公平分配理應成為政府調整收入分配政策的基本目標,但在現實條件下,收入分配在一定程度上有一定差異是允許的,這種合理差異的收入分配目標可以增強經濟發展動力和社會發展活力,政府要做的就是要在公平分配目標和合理差異目標之間尋找到平衡點。其次,正確處理收入分配領域里的公平與效率的關系,尤其是要解決初次分配過于不公的問題。要按照十七大報告中提出的初次分配要處理好效率與公平的問題,再分配更加突出公平的精神,努力實現初次分配中效率與公平并重,政府發揮宏觀調控作用,依靠法律的、行政的和經濟的各種方法保證機會均等、競爭公平和合法權益的保護。再分配中堅持公平為主的分配原則,加大財政轉移支付力度,完善社會救助、社會保險、社會福利等覆蓋城鄉居民的社會保障體系,尤其要充分發揮第三次分配的作用,動員全社會的力量,建立民間捐贈、慈善事業志愿者行動等各種形式的第三次分配制度和機制。[2]再次,在收入分配制度的經濟對策上,進一步完善按勞分配制度,政府通過經濟調節,縮小按勞分配實施對象客觀條件的差異,切實做到多勞多得,按勞分配;要進一步完善生產要素按貢獻參與分配的制度,充分重視勞動、資本、技術、知識、管理等生產要素在財富創造中的作用,構建各種生產要素合理參與分配的制度環境和市場環境;進一步改革稅制,完善個人所得稅,積極創造條件開征不動產稅、遺產稅等財產稅,逐步擴大對高收入群體的稅收調節力度,通過稅收調節收入過高者的收入,同時,取締非法收入,縮小不合理的收入差距,形成更多的中產階層。

二、促進社會階層間的自由流動,形成自由開放的社會流動機制

一個公平的社會必然是社會各階層能合理流動的社會,社會階層間的自由流動是形成均衡利益格局的重要途徑和保障。社會流動是指在社會結構中處于不同位置、地位的人或群體,通過一定的渠道、方法,改變其地位的社會現象。社會沖突理論認為,社會沖突的強度與社會流動程度有關。由于社會流動可以使處于劣勢地位的人有較多的向上流動機會,可以使原來社會地位較低的成員改變處境,占有較多的資源,上升到較高的社會地位,從而增加弱勢群體的社會預期,緩解由社會分層帶來的社會沖突,因此,社會流動具有消解沖突、促進社會新陳代謝、激勵競爭的功能,社會流動的制度化能減少沖突的強度和暴力傾向。若有順暢的社會流動機制,社會分層不僅不會導致社會沖突,反而會給社會帶來生機和活力,形成一種積極向上奮發進取的局面。[3]目前我國的社會階層結構極不合理:一是農業勞動者階層規模過大;二是低階層過大,中間階層規模太小。更為嚴重的是這種不合理的社會階層結構出現了固化趨勢。據2006年成都、重慶、西安三地的調查,我國生活在城市底層的無業失業人員、低收入者、進城農民工等群體定型化趨勢比較明顯,富有者和貧困者的代際繼承效應明顯增強,一些低層人群因此出現了以暴力或非法手段獲取更高社會經濟地位的苗頭。[4]和諧社會應是社會成員能夠自由流動的社會,均衡利益格局的形成需要政府通過制度干預形成不同階層間自由流動的機制。這種社會流動機制包括兩個層面:一是地域間的群體流動,使東西之間、南北之間、城鄉之間每個個體都能夠公平地取得同等的資源;二是各階層間的流動,階層壁壘應該在這種流動中被打通,使各社會階層的人員在角色上處于不斷更新變換之中。由于社會自由流動的前提是每個人具有均等的生存和發展機會,主要表現為社會成員平等地獲得政治參與、投資創業、文化活動、資源利用、職務升遷、接受教育和培訓、勞動就業、獲得信息等方面的機會,因此,建立社會流動機制主要是消除實現這些方面的障礙。為此,我們要消除長期以來在二元經濟體制和政治體制影響下形成的妨礙社會各階層相互平等開放、地域群體相互流動的因素,如農村勞動力進城務工的身份限制、地域間不平等的戶籍制度以及教育制度、進入公務員階層的身份資格限制、職稱文憑的限制、民營企業家進入一些行業的限制等,徹底沖出傳統二元體制的樊籬,打破階層和地域壁壘,推進城鎮化進程和戶籍改革。國家還應盡快以立法的形式,出臺相關法律法規,為異地求職者、農民工等群體的社會流動提供保障,在全社會營造機會平等、規則平等的發展環境。

三、協調不同利益群體之間的關系,構建公平合理的利益協調機制

只要存在社會多元經濟結構和社會成員的分工流動,就一定存在多重的利益主體,不同的利益主體就存在利益差別,有利益差別必然會產生社會矛盾。而由于資源的稀缺性與利益需求的無限性,政府制定公共政策的過程其實就是對社會資源進行重新分配的過程,因此,政府制定公共政策進行利益整合的過程實際上就是在不同利益群體之間進行博弈,即通過相互交換或討價還價而實現各利益主體的利益均衡和妥協。因此,政府有責任建立一套完備的利益協調機制,且構建這套利益協調機制必須堅持三個原則:一是整體性原則。政府制定的公共政策要建立在對公共利益總體把握的基礎上,對直接利益與間接利益、現實利益與未來利益、既得利益與既失利益有一個綜合的考量與把握。二是無損原則。當滿足或補償某一利益群體或集團的利益時,不應損害其他利益群體或集團的利益。三是補償與約束原則。當某個利益群體或集團的正當利益受損時,應給予一定的政策補償,而對政策受益者進行相應的政策約束。在實踐中貫徹這三項原則要做到:對于憑借其在經濟上的壟斷地位和政治上的優勢,破壞市場經濟自由競爭機制,影響社會的公平與穩定的特殊利益集團,政府在對其政治特權加以限制的同時,應通過準入政策和產業組織政策,盡可能地引入有效競爭機制,打破其在經濟上的壟斷地位。而對于弱勢群體,作為轉型過程中的利益受損者,政府應加大對其的保護力度,在利益分配時更多地向弱勢群體傾斜,讓其分享改革和發展的成果。政府一方面要盡可能地創造條件來培育他們的利益集團,如協助建立農會、下崗工人協會等維權組織,另一方面,政府要按照“公平邏輯”來建立利益補償機制,如實行稅制改革、健全社會保障體系、建立救助機制等提高弱勢群體的社會地位和博弈能力。[5]

四、設立廣泛順暢的利益表達渠道,構建完善的利益表達及反應機制

與利益協調機制相配套的是利益表達及反應機制。實現利益均衡的必要條件就是各利益主體,無論是強勢群體還是弱勢群體,都能合法、有效地表達自身利益。利益表達是由不同類型利益集團的代表或個人通過一定的渠道和方式向執政黨、政府以及各級組織表達自身的利益要求來實現的,所以構建健全的利益表達制度,設立廣泛順暢的利益表達渠道就成為政府工作的重要環節。由于目前我國利益訴求渠道并不是十分完善,尤其是弱勢群體的利益表達渠道少而不暢。因此,我們既要充分發揮現有利益表達渠道的功能,也要隨利益主體的發展變化而創新利益表達渠道。具體的完善措施是:首先,完善已有的渠道,發揮已有渠道應有的作用,如積極改善人大、政協兩會制度、信訪制度、投訴舉報制度。其次,完善和拓展決策聽證制度和政務公開制度,切實發揮政府咨詢機構和學者專家的參謀作用。同時,充分利用高科技成果,建立政府與公眾之間的信息網絡通道。再次,建立社會輿論監督和民意調查制度,尤其要發揮網絡、電視、廣播等公眾傳媒的作用,形成多緯度、多層次、多渠道的網絡監督體系,使其成為不同利益主體表達利益的窗口。最后,應加大培育獨立的民間組織,使它能夠吸納和綜合各主體不同利益需求,加大談判的力量。通過這些措施,可以使不同的利益主體都能夠在制度范圍內合法、有效、暢通地表達自身利益訴求。在此基礎上,政府還應建立迅速有效的反應機制。通過加強社會協商與公眾的對話,及時了解和掌握社情民意,就群眾反映的利益訴求作出依法、及時、合理的反應,整合不同利益主體的利益需求,從而制定出公正合理的公共政策,及時解決群眾意見大而要求合理、經過努力又能解決的問題,形成良性的社會互動關系,促進利益格局的均衡、合理、和諧發展。

五、培育弱勢群體的利益集團,建立良性的利益集團博弈機制

社會主義市場經濟條件下,具有共同利益的階層、行業、職業群體具有一種以組織起來的形式追求和維護自身利益的趨勢,這就產生了利益集團。隨著市場經濟和民主政治的發展,我國也會出現和形成不同的利益群體和利益集團,它們的形成和發展及其政策參與將對我國的利益格局將產生重大影響。目前我國利益集團發展非常不平衡,集團之間在組織資源、財力資源、信息資源、文化資源以及社會關系資源等方面都不平衡,不同的利益集團在已有的制度安排中所享有的利益表達途徑和渠道也不平衡:一些強勢利益集團對政府決策具有很大的影響力,它們甚至可以以“國家的”名義牟取壟斷利益,從而出現社會不公現象;而代表和維護城市無業人員、下崗工人、退休人員、疾病患者、失地農民、農民工等社會弱勢群體利益的利益集團,其組織化程度較低,所擁有的資源較少,利益表達渠道不暢,很難影響政府決策,在與強勢利益集團博弈中處于“被動挨打”的地位,進而出現強勢群體更強、弱勢群體更弱的馬太效應。這種狀況既是目前我國利益格局不均衡的表現,同時也進一步加劇了利益格局的不均衡。鑒于現實社會條件下弱勢群體掌握的社會資源相對匱乏,自身又具有諸多的局限性(如人數眾多、分散而又缺少聯系),組織起來的成本比較高,并具有很強的“外部性”,因而單靠其自身很難聚合成真正有影響的“利益集團”去參與利益的博弈,這就需要政府在體制上建立合理的機制,尤其是需要引導那些人數眾多而又相對弱勢的社會成員組織起來,使各個利益集團在法律和制度的框架內能夠合法的、以組織化的形式表達自己的利益要求,避免少數“有組織的特殊利益集團”與多數“無組織的弱勢群體”間的博弈,形成全方位的彼此互動,相互制衡的格局。[6]

六、實現基本公共服務均等化,形成惠及全民的公共服務體系

我國利益格局不均衡的一個重要原因就是公共服務供給不足和分配欠均衡,中共十六屆六中全會明確提出“完善公共財政制度,逐步實現基本公共服務均等化”。政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和服務,為公眾生活和社會經濟發展提供基本條件。這些基本公共服務包括就業服務和社會保障等“基本民生性服務”,義務教育、公共衛生和基本醫療、公共文化等“公共事業性服務”,公益性基礎設施和生態環境保護等“公益基礎性服務”,生產安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務”。[7]基本公共服務均等化的提出具有很強的戰略意義,它是形成惠及全民公共服務體系的基礎,是實現以人為本和彌補由市場供給公共產品失靈的重要制度安排,是緩解社會矛盾和解決民生問題的現實需要,也是促進社會公平公正、確保全體公民共享發展成果的重要舉措,它的實現有利于利益格局的均衡。而作為公共服務的供給者,實現基本公共服務均等化是政府的首要職責。中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干問題的決定》中提出:“健全公共財政體制,調整財政收支結構,把更多的財政資金投向公共服務領域,加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入。”現階段實現公共服務均等化的政策選擇和制度保障主要有:(1)深化行政管理和社會管理體制改革,加快公共服務型政府建設,切實強化政府在公共產品供給中的主體責任。(2)深化財政體制改革,完善公共財政體制,建立以公共事業為導向的公共財政支出體系,這就要求明確中央與地方的事權,健全財權與事權相匹配的財稅體制,建立合理的中央和地方基本公共服務供給分工體制。為此,要增加國家財政投資規模,調整國家財政收支結構,把更多的資金投向公共服務領域;加大財政轉移支付力度,促進轉移支付規模化、法制化。(3)建立以公共服務為取向的政府績效評估體系和科學的行政問責機制。(4)充分發揮市場與社會力量,尤其是要積極培育公民社會,推動公共服務的社會化,形成公共服務供給主體多元化的格局。

參考文獻

[1] 曾伏秋,胡艷芬.基于構建和諧社會理念下收入分配關系的調整[J].湖南社會科學,2008(2):95-98.

[2] 楊義芹.論和諧社會構建中的利益格局[J].天津師范大學學報:社會科學版,2007(2):1-5.

[3] 吳寧.當代中國社會轉型期化解社會沖突的對策[J].探索與爭鳴,2007(3):32-34.

[4] 張艷麗.社會公平觀在當今中國的轉變[J].湖北社會科學,2008(4):32-34.

[5] 張雅勤,李昌全.論我國利益集團政策參與的制約因素及其化解對策[J].黨政干部論壇,2006(2):28-30.

[6] 李東生.和諧社會建設中的利益集團問題研究[J].湖北行政學院學報,2007(1):5-8.

[7] 常修澤.中國現階段實現基本公共服務均等化研究[J].中共天津市委黨校學報,2007(2):66-71.

責任編輯: 譚 焰