“民告官”立案難，最高法有《意見》

韓　永

《意見》所傳達的態度是:行政爭議是客觀存在的,既然客觀存在,那就要引導群眾運用合法、理性的渠道去解決

今年7月初,北京律師王令“發誓”,從此不再代理上海的行政訴訟案件。

原因與他的一次立案經歷有關。今年7月初,他因代理上海塌樓事件當事人訴該市閔行區有關政府部門的案件,到閔行區法院立案。該院立案庭法官拒絕立案,但給出的理由讓王令始料未及。這位法官說:“被告區政府的意見是讓你們冷靜一下,所以我們不立案”。在此之前,王令已有三起行政案件在上海被拒絕受理,給出的理由同樣上不了臺面,這讓他心灰意冷。

類似的情況也正在中國的很多地方上演。汕頭市海麗花園有限公司1996年與該市澄海區國土局簽訂一份協議,后者承諾為前者提供700畝土地的預約使用權,前者則為此支付5300萬元。后來,由于國家土地政策有變,該國土局實際無法依約履行義務,同時拒絕退還該公司預交的5300萬元土地款。該公司于是將國土局起訴到汕頭市中院。該院駁回了這一起訴,理由卻讓當事人無法接受。該院說,此案屬“歷史遺留問題”,需要找政府協調解決。

這種狀況以后或有改觀。11月15日,最高法院出臺《關于保護行政訴訟當事人訴權的意見》。其中一個廣為關注的亮點,是該《意見》規定,各級法院“不得以非法定理由拒絕受理行政訴訟的案件”。

基于大的環境未變,很多人對《意見》實施的效果表示擔憂。

但《意見》的主要起草者之一、最高法院行政庭副庭長李廣宇接受《中國新聞周刊》專訪,說《意見》實施的效果“值得期待”。

中國新聞周刊:為什么要制定這個《意見》?這背后直接的動力是什么?

李廣宇:最高人民法院本屆黨組非常重視司法的人民性。今年年初,最高人民法院專門開通了民意溝通信箱。要求不僅要認真傾聽民意,還要對社會反映比較集中的熱點問題予以回應。從第一次匯總的網民意見來看,反映行政訴訟告狀難的意見比較突出。《意見》的出臺,是對民意的一個積極回應。

中國新聞周刊:行政訴訟告狀難這一問題產生的根源在哪里?

李廣宇:《行政訴訟法》頒布二十年來,的確發揮了非常獨特的作用。當然,問題也還不同程度地存在。比如,老百姓反映的告狀難問題。

追求問題的根源,首先是現行法律與實踐的不適應。脫胎于計劃經濟年代的《行政訴訟法》,起草于上世紀80年代,在受案范圍方面,是以列舉的辦法來規定受案范圍的,權利保護的范圍,也主要限于人身權和財產權。現在的很多事情,如果按《行政訴訟法》當時規定的受案范圍來套,就不在里面。比如政府信息公開案件。

中國是成文法國家,法院受理什么案件習慣于尋找明確的條文依據。如果法官從《行政訴訟法》中解讀不出明確的規定,受理就會有一定的障礙。

其次,是司法的權能與老百姓期待的不適應。在社會轉型期,社會矛盾多發,其中有些牽扯到政策性、全局性的問題。比如企業改制和社會保障問題。下崗職工的社會保障落實不了,就有幾百上千人圍堵政府。這些問題需要政策統一調整。

與政府比起來,法院的資源更為有限。第一,從司法權的特性說,它不是要直接處理什么事,而只是對行政機關已經做出的行政行為進行審查;第二,法院只能對合法性進行審查,而不能觸及合理性問題;第三,法院只能對具體行政行為進行審查,像政策制定這樣的抽象行政行為不屬于司法審查范圍;第四,法律規定的裁判方式也非常單一。比如,老百姓起訴一個行政機關,說我申請了一個采礦的許可,條件都符合,但政府駁回了我的申請。那法院怎么辦?不是說我看你條件都具備,就把這個采礦權判給你了,那是行政機關的職權。法院只能看行政機關的處理是否違反了法律規定,如果說(行政機關)違法,法院也只能判決讓行政機關重新做出行政行為,而不能將采礦權直接判決給原告。這些都決定了司法不是萬能的。

正是基于這樣的考慮,有些地方的法官就會想,這些案子受理我當然應當受理,但是受理了也解決不了問題。如果給了他訴權,最后仍然解決不了問題,還讓老百姓感覺你在愚弄人,效果可能更不好。

最后一個原因,是司法環境與獨立審判不相適應。正如《意見》所指出,有些地方確實存在限制行政案件受理的“土政策”的問題。原因不外乎兩個:第一,行政機關的有些行政行為不是太規范,為了避免敗訴,就可能出臺某個土政策,干預案件的正常受理;第二,有的地方政府,在搞所謂的“中心工作”時,像城中村改造,在時間進度上要求非常快。如果法院受理相應的起訴,就會整體上拖這個項目的后腿。

中國新聞周刊:在上述制約因素現在依然存在的情況下,《意見》能帶來多大的改變?

李廣宇:《意見》的作用還是值得期待。首先,各地法院能在指導思想上聽到最高法院的明確態度。《意見》所傳達的態度是:行政爭議是客觀存在的,既然客觀存在,那就要引導群眾運用合法、理性的渠道去解決。這比法院把門關上,讓他去圍堵政府大院,或者群體上訪,效果要好得多。在行政訴訟的受理方面,宜疏不宜堵。

第二點,就是《意見》提出了非常明確的要求,對于人民群眾提起的行政訴訟,必須遵照《行政訴訟法》及其司法解釋的規定。在此之外隨意增加條件、提高門檻都是不允許的。明確這個態度,既有利于規范下級法院的做法,也給社會提供了監督依據。

第三點,《意見》在積極受理新類型案件方面提出一些明確要求。一是行政給付、行政監管、行政允諾、行政不作為,這些案件要積極依法受理;二是對于教育、醫療、勞動、社會保障這些事關民生的案件,也要積極受理;還有對政府信息公開等涉及公民其他社會權利的案件,也要依法積極受理。

那么,《意見》有沒有超越《行政訴訟法》的規定?沒有。因為該法第11條第二款規定,“人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。”就是留了一個空間,單行法律法規可以根據社會經濟的發展,對某一類新的行政訴訟進行規定,提起訴訟。

中國新聞周刊:有學者說,中國社會問題的解決正在遵循這樣的一個路徑:以前該立的案不立,當事人就會尋找其他的渠道,其中一個主要的渠道就是信訪。但信訪解決問題的能力很有限,那些不能解決的問題其實是社會的隱患,多了,會影響社會穩定。現在是不是讓這些社會的隱患重新回到訴訟的軌道上來?

李廣宇:這個問題也不能完全這么推。不能說老百姓選擇信訪渠道解決問題,都是因為法院不受理案件產生的。可能有個別的是想通過司法解決而司法沒給他開這個門,但是更多的可能,總的來說還是老百姓還是信訪不信法,認為法院能力有限,還是找地方領導可能更能解決問題。

溫家寶總理在政府工作報告中就提到:引導群眾以合法理性的渠道去解決訴求。我個人認為,到法院提起行政訴訟的老百姓,都是真心希望解決問題的。愿意用司法的渠道解決紛爭,恰恰說明這個老百姓是理性的,是信奉法律的,對國家、政府是信賴的。同時,也要保證這個渠道能有權威,能夠真正解決訴求。★