加強縣域治理 推動縣政改革

自秦朝設郡縣以來,中國就有“郡縣治,天下安”之說。兩千多年來,縣一直是中國傳統政治中最基本、最重要的治理單位。然而,自上世紀80年代以來,隨著市管縣體制的逐步推開,縣這個中國最重要的地方治理單位在政權體系中日益被邊緣化。當下,在基層民主漸趨成熟并逐步向上擴展,以及基層社會矛盾錯綜復雜的形勢下,縣域治理的重要性已經凸顯。縣政改革能否成為中國政治體制改革之新的突破口,是考驗實踐者和研究者的一個重大問題。為此,本刊特邀幾位專家學者就加強縣域治理和推動縣政改革發表自己的意見,以期更多的專家學者參與這一問題的討論。

——主持人杜運泉

國家化與地方性背景下的雙向型縣域治理改革

徐勇,襄樊學院“隆中學者”,華中師范大學政治學研究院院長、教授、博士生導師

近年來,由于縣域治理愈益重要,有關縣域治理改革的論述也愈來愈多。但總的來看,與當年鄉鎮改革一樣,主要限于就事論事,缺乏系統的學理性研究,結果是各說各話,各執一端,最后不了了之。政治學是一門制度學科,它要承擔制度設計的使命,而進行制度設計時需要有足夠的經驗和學理支撐。我認為,討論縣域治理的改革和走向,需要將其放在國家化和地方性背景下考察。

人類歷史是在活動空間一步步擴展中發展的,從早期的部落,到小型城邦國家,再到分散孤立的國家,直至近代以來的全球化。研究當下的縣域治理或者說其他層級的治理,都離不開“全球化趨勢、國家性建構、地方性復活、草根性成長”這四個關鍵詞。

自近代以來,全球化便成為不可規避的大趨勢。早在100多年前,馬克思在《共產黨宣言》中就論述了這一歷史過程,認為由于生產力和生產關系的發展,“過去那種地方的和民族的自給自足和閉關自守狀態,被各民族的各方面的互相往來和各方面的互相依賴所代替了”。全球化過程中的一個最重要的成果,就是現代民族國家的崛起,即“政治的集中”,“各自獨立的、幾乎只有同盟關系的、各有不同利益、不同法律、不同政府、不同關稅的各個地區,現在已經結合為一個擁有統一的政府、統一的法律、統一的民族階級利益和統一的關稅的統一的民族”。現代民族國家有兩個不可分割的特點:一是外部的主權獨立,對外是一個獨立的主權國家;二是內部的整體統一,由中央政府實行有效的統一治理。由此就有了對外爭取獨立、對內爭取統一的國家化進程。即使是全球化浪潮不斷超越國界,但人們至今還必須生活在國家這一“政治容器”之中,國家性建構并沒有終結。

中國是一個早熟國家,即在西歐還處于四分五裂的狀態時,中國就已成為一個完整統一的大型國家,因此,中國很早就具有現代民族國家的形式特質。但是,古代中國還不是現代國家,一是對外只有“天下”觀而沒有“世界整體”觀,“有邊陲無國界”,因此近代遭遇先崛起的現代民族國家的侵略打擊。二是內部的一體化程度低或者說是剛性的一體化。由于自給自足的小農經濟,地方和基層社會處于自治狀態,中央集權只是一個與民眾日常生活無關的外殼。這一外殼一旦被擊碎,國家就陷入分裂和動亂。孫中山是現代國家在中國的創立者。他深刻地反思了為什么作為人口最多的中國在西方列強的入侵下不堪一擊,甚至有亡國滅種之憂的原因,這就是“一盤散沙”。他認為:“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義”。“中國人的團結力,只能及于宗族而止,還沒有擴張到國族。”因此,近代以來,中國就面臨著雙重任務:外爭獨立,內爭統一。而這都需要建立一個統一完整的國家,將原來散落于地方和社會的權力高度集中于國家,特別是中央。孫中山對現代國家設計時,將以縣為基礎的地方自治作為重要制度,但這一設想沒有能夠實現。其重要原因就是近代以來的中國未能建立中央能夠有效管轄地方的體制,以完成國家內部的一體化。這種一體化至今仍然有待完成,特別是還需要形成依靠統一的相互依賴的市場和文化網絡建立起來的柔性一體化。所以,一個統一權威的中央政府還是必須的體制,地方接受中央統一領導的單一制仍然必要。

由于英美等國家率先成為現代國家,其地方自治體制也為后起國家所借鑒。但是,英美的歷史傳統不同,特別是美國,其中央權力是地方讓渡的。地方權力是中央權力的基礎,換言之,中央權力有地方權力作為其牢固的基礎,為地方所讓渡的中央權力有統一的領導權威。這說明地方自治有其特有的條件。世界大多數國家不具備這一條件,往往是先有中央政權再有地方政權,因此這些國家大都采用的是中央統一領導的單一制。即使是實行地方自治的國家,中央權力日益增長,地方權力日益式微,也成為一個趨勢。這是因為,隨著社會發展,對均等化的要求愈來愈高,如公共服務的均等化、公共福利的均等化等,而這必須依靠公共權力集中的中央政府來實現資源和財富的再分配。這就是20世紀以來,自上而下的權力一直延伸到每個社會成員的“權力垂直下沉”的過程。60年來,我國建立了前所未有的中央集權體制,這對于社會動員、國家一體化發揮了重要作用。但這一體制發揮作用的內容有所不同。前50年主要是管理,近10年則向服務轉變,即統籌發展,實行均等化的公共服務和公共福利還得依靠這一體制。因此,中央自上而下的領導體制仍然必要,縣級地方自治作為一項地方政治制度,不可輕易實行。

盡管國家化是近代以來的主題,但為什么近年來地方治理、地方自治又被廣為重視呢?其重要背景是“地方性復活”和“草根性成長”。

歷史的發展是辯證的。近代以來,那些實行地方自治的國家,在不斷加強中央權力,如英美;而那些實行單一制的國家,又在不斷下放權力,如法國。但自20世紀以來,即使是不斷加強中央權力的英國,也愈益重視地方和基層。如以往的政黨政治主要集中于中央權力的獲得,而現今更重視地方權力的執掌。其重要原因是地方性事務日益增多,民眾與地方有效治理的關聯性愈來愈強。隨著統一的政府、統一的法律、統一的民族階級利益和統一的關稅等國家統一性的建立,民眾利益的實現與地方治理密切相關,大量公共服務和公共福利最終要依靠地方政府實施,地方的決策權和執行權增大。由此就出現了所謂的“地方性復活”。但這種地方性已不是傳統封建時代相互割據的地方性,而是在中央統一領導下的地方性。在“地方性復活”的過程中,是“草根性成長”。所謂“草根性”通常是指一般平民大眾。這些人在以往的政治活動中是微不足道的“草民”,除了大選以外,對日常政治生活沒有多少參與機會,其政治意愿主要被少數議員所“代表”。因此,在相當長時間里,民主政治的主要表現形式是選舉政治、議會政治。那么,隨著“地方性復活”,民眾的利益與地方治理日益相關,也為民眾參與地方治理提供了契機。他們除了選舉領導人以外,還通過不同的參與方式,共同討論和決定其所面臨的公共事務。地方治理的有效性很大程度上取決于民眾參與的程度。日常參與的協商性民主因此成為重要的民主形式。

60年來,我國的權力體系也處于一個雙向過程,一方面是權力高度集中,一方面是權力下放。前30年代主要是集中,后30年主要是下放。與此同時,在集中過程中有下放,在下放過程中有集中。總體是集中,局部是下放。其重要原因是隨著統一的現代國家的建構,“地方性復活”也日益突出。在傳統中國,縣官只是中央在地方的象征性權威,沒有什么自主性。在計劃經濟時代,縣級政府主要是執行。改革開放以來,地方政府的決策權力增大。特別是隨著經濟社會發展,強縣擴權的呼聲日益強烈。正是在這一背景下,有人提出“縣級地方自治”的思路。以制度的方式而不是人為政策的方式提高縣的地位,強化縣的權力,思路是正確的。但是,地方自治必須依托兩個條件:一是國家一體化,即地方自治不可傷害中央自上而下的統一領導;二是草根性成長,即地方自治權的擴大要與民眾參與擴大同步。沒有前者,“地方性復活”很可能是傳統的“割據式地方性”的復活;沒有后者,“地方性復活”很可能是“土皇帝”式的地方性復活,這都無法達到地方的有效治理。孫中山先生當年提出以縣為基礎的地方自治,由本縣人治本縣事,基本考慮是通過地方公眾參與,實行民主政治。

根據以上分析,我以為,理想化的縣域治理改革是雙向型運作:一是中央權力適度向縣級下放,使縣級有更強的自主性,同時這種權力下放是整體性的,即權力下放與權力監督同步;二是民眾對縣域治理的適度參與,縣域權力擴大不僅是擴大“縣官”的權力,同時更是擴大“縣民”的權利。可以將近些年成長發展的村民自治向縣鄉層級延伸,讓縣民通過縣鄉人大等制度化渠道更多地參與地方性治理。否則,草根民眾可能就會通過非制度化的群體性事件來表達其意愿。同時,我國現有的制度資源還有很大的利用空間。我國地方政府體制事實上具有復合性特征,如法律規定,地方政府接受上級政府領導,同時又為本級人大所任命并接受其監督。目前的主要問題是,地方政府接受上級政府領導多,本級人大對政府的影響小。而本級人大正是民眾參與地方治理的重要渠道。這一制度化的渠道還有繼續發揮作用的余地。一般來說,當一種制度的生命力尚沒有耗盡時,不可輕易替代。浙江等地的地方治理運用人大進行財政預算公開改革,便是地方治理改革的方向之一。