實現縣域善治需要發揮多元治理主體的作用

馬寶成

當前,縣域治理正值一個特殊的重要時期。為了應對復雜多變的基層治理局面,中央采取了一系列重大措施,全方位加強縣級政權建設,主要表現在以下方面:第一,加強縣委書記的選任管理。前不久,中共中央頒布了《關于加強縣委書記隊伍建設的若干規定》。其中值得關注的內容主要有:一是特別強調縣級政府的特殊重要地位,以及縣委書記隊伍建設的特殊重要性;二是特別要求縣委書記必須熟悉三農工作和基層情況,能夠應對復雜局面,善于做群眾工作;三是明確要求縣委書記的選拔任用,應該按照程序報省委常委會審議;四是規定了縣委書記的培訓和民主測評,要求縣委書記培訓要制度化,新任縣委書記的任職培訓由中央組織部統籌組織實施。這些措施,一方面旨在發揮縣委書記在縣域治理中的作用;另一方面,要對縣委書記的權力進行嚴格的監督制約。

第二,強化縣級官員的教育培訓。主要做法是,縣委書記以及縣級其他重要部門的“一把手”直接進入國家級干部培訓機構接受專門培訓,目的在于加強縣委書記和其他縣級官員執行中央政策的能力和意識。從2008年11月開始,縣委書記、公安局長、法院院長、檢察長、國土局長、紀委書記的培訓在不同的培訓機構展開。培訓的內容在于如何正確處理群體性事件和突發事件,妥善協調化解基層社會矛盾,維護基層社會穩定。

第三,在應對復雜多變的基層社會形勢,特別是處理基層群體性事件和突發事件中,強調基層黨組織主要負責人的責任和作用。比如,針對村民自治存在的問題而引發的一些群體性事件,或者惡性暴力犯罪案件影響基層社會穩定的突出問題,中央《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》,明確了縣委書記是村委會選舉工作的第一責任人,鄉鎮黨委書記是直接責任人;并“提倡按照民主程序將村黨組織書記推選為村民選舉委員會主任”,“發揮村黨組織的領導核心作用”。

以上措施,與此前較大范圍的“強縣擴權”改革措施在戰略部署上是一致的,目的都是為了加強縣級政權建設。其直接結果不僅強化了中央對基層國家權力的管理,同時也直接強化了基層國家權力。

實現縣域善治,不僅需要強化基層國家權力,而且也要注重基層國家權力的自我規范與自我監督。對于這個問題,一些地方作了一些改革創新,如黨內民主、行政三分制等比較好的探索,這對我們做好基層國家權力的自我規范具有重要啟示。

首先,發展黨內民主是基層國家權力自我規范的有效方式。從國家權力角度看,縣域治理的核心是縣級黨組織。不涉及這個基層權力核心的一切治理都只能是邊邊角角的改革,不可能收到實際效果。在目前的基層政治權力格局之下,發展基層黨內民主是規范基層國家權力的重要途徑,也是搞好縣域治理的重要措施。從民主發生機制來看,黨內民主與人民民主具有內在一致性,把發展黨內民主與發展基層民主連接起來具有現實可行性。當前很多地方開展的基層黨內民主創新,如縣級黨代表直選、黨代表大會常任制、公推公選和公推直選等,對于規范基層國家權力具有重要推動作用,也會對實現良好的縣域治理產生深遠影響。一些具有民主價值的舉措,如公推公選和公推直選可以在條件成熟時,由鄉鎮一級擴展到縣一級,實現縣委書記的黨內直接選舉,擴大縣委書記的黨內群眾基礎。這一改革,不會造成縣級黨組織的失控,對此無需太多的顧慮。

其次,搞好縣級行政系統內部的自我規范。隨著行政管理體制改革的不斷深入,地方行政管理體制改革也取得了重要成就,積累了很多有價值的經驗做法。這些經驗做法對于規范地方政府權力具有重要意義。例如,最近深圳市政府推出的“行政三分制”改革,人們對此寄予厚望。其主要做法就是遵照決策權、執行權、監督權分開的基本原則,在具體改革設計上,將政府職能部門分為決策部門、執行部門、監督部門三大板塊,使權力相互制約、相互協調。這些地方政府系統內部改革,目的在于規范基層國家權力、提高行政效率,發揮地方政府在區域治理中的主體作用。盡管這些改革不一定發生在縣級政權層面,但是,對于縣級行政系統內部的自我規范具有重要借鑒意義。

再次,推進系統化的縣政改革試點。所謂系統化的縣政改革就是包括黨委系統、人大系統、政府系統和司法系統在內的縣級政權的一攬子改革。這是一項長遠的改革規劃,其具體構想是:開展以縣級人大代表專職化為起點、以政治分權為杠桿、以司法制衡為保障的縣級綜合政治改革,使縣級政權有足夠的地方社會管理權和經濟管理權,同時,使縣級政權及其主官的權力受到有效的制衡和監督。通過建立既對中央負責又對地方民眾負責的縣級政府,促進縣域經濟在城鄉兩地協調發展,推進新農村建設和國家建設。這是一些學者提出的改革設想和主張,盡管目前還沒有付諸實踐,但是對未來的縣政改革也不失為一種有益的參考。

從治理的內在特征來看,實現縣域善治,還要發揮其他治理主體的作用,要注重依靠基層社會力量的發展。為此,要擴大各種形式的民眾參與,逐步提高民眾的民主意識,培育基層社會自主性。當前,地方治理中的一些有益做法,如基層群眾自治、民主懇談和參與式預算改革都是擴大民眾參與的主要形式,對于培育基層社會自主性,發展基層社會力量具有重要作用。從目前實際看,具體途徑可以考慮以下幾個方面:

第一,搞好基層群眾自治,發展基層社會力量。要逐步擴大基層群眾自治范圍,規范民主實踐,提高廣大干部群眾的民主法治素質。進一步完善和落實好現有的基層群眾自治制度,切實保障群眾應當享有的民主權利。要不斷豐富民主形式,創新民主內容。在廣大農村,認真做好村民自治工作。在城市社區搞好居民自治工作。統籌發展城鄉村(居)民自治和社區建設,推動城鄉社區在發展民主自治、加強管理服務上實現良性互動、共同進步。實現基層國家權力和基層社會的互動,建立健全民眾利益表達機制,切實維護基層民眾權益。

第二,發展基層“協商民主”,培養基層民眾的參政議政能力。民主懇談是“協商民主” 的主要形式,它擴大了基層民眾對公共事務的參與程度、知情度,增加了基層民眾在基層公共事務決策上的發言權,同時也有助于培養和鍛煉基層民眾的參政議政能力,提高基層社會的自主性;增強了基層決策的科學性,降低了決策成本,經過民主懇談的基層決策更能得到民眾的認可;加強了基層政府和基層民眾之間的溝通與交流,融洽了干群關系;民眾代表可以監督、變更和修改基層政府預算,政府官員的行為必須公開,以接受監督,這在一定程度上增強了基層決策的透明度,加大了民眾對基層政府的監督力度。

第三,發展基層非政府組織,提升基層社會關聯。這是發展基層社會力量的一個著力點。實踐證明,非政府組織在一定程度上能夠促進社會行為的理性化,能夠幫助公民實現利益需求,能夠促進公民合作的實現,有助于公共政策的落實,有助于提高政治民主化水平。但是,基于中國特殊的國情,非政府組織尚在成長期,仍然存在一些亟待解決的問題,影響了非政府組織自身的健康發展,對于發展社會力量是不利的。就縣域治理來說,發展基層非政府組織也是發展基層社會力量的有效途徑。要通過轉變觀念、規范管理、加強合作等途徑發展基層非政府組織,使之成為提高基層社會自主性、增強基層社會力量的重要載體。

在縣域治理過程中,縣級政權作為國家權力在基層社會的延伸,其力量正處于不斷強化的過程中。這不僅是政治發展的客觀規律,也是我國經濟社會發展的現實需要。治理理論的興起,使得社會力量受到高度重視,很多人開始強調國家與社會的相互依賴、相互合作和相互增權。因此,縣域治理需要解決這樣的問題:一方面,中央國家權力強化了對基層國家權力的管理,期待基層國家權力在縣域治理中的有效性發揮;另一方面,基層社會面對強化的基層國家權力不能束手無策,必須通過各種形式的創新來提高自身力量,加強對基層國家權力的制約和監督。