中國縣政改革路線圖

于建嶸

目前學術界對于縣政改革的目標有兩種意見,其一就是“強縣擴權”,最終實現“省管縣”。這是以擴大縣級政權的權力為導向的,屬于對行政分權的調整,是在省市縣三者的職權關系上做文章,而未觸及橫向政治分權與制衡。其問題是難以防范權力被濫用,在黨政領導權力擴大后更是如此。其二則是將“縣政自治”作為中國縣政改革的目標,即地方行政主官由人大選舉直至地方民眾直選產生,變向上負責為向下負責,以新的權力來源實現縣行政主官對一縣政治經濟和地方民眾的真正負責。這實際上是一種新的政治分權,它的兩大基礎是落實縣級人大的地方立法權和對行政的監督權,實現縣人大代表的職業化與專業化,以及改變地方司法系統(法院、檢察院)的權力來源和負責對象,變由縣級人大產生向縣級人大負責為向上級兩院負責并報告工作。

在現代國家,地方行政區劃應有明確的最高責任機構;一個地方的民眾,應能找到對其權力、利益負責的最高主政官員。但現實中縣級黨政并不定位于此,縣委書記一般都由上級黨委直接任命,對其治下的民眾并不負有直接責任。縣級政府的權力,一是來自地方人民代表大會的授權,二是來自中央政府的授權。然而在現實中,縣長的選舉需要上級的備案或批準,對上負責遠超過對下負責。縣級黨委與政府的不同權力來源,以及政府的雙重權力來源,造成地方黨政責任目標不清晰,縣級黨政的有限權力,又無能力對地方事務進行全面管理,最后,沒有哪個機構、哪個人能對地方負全責。

因此,建立縣域政治的關鍵是建立新的政治授權程序,真正由地方人民代表大會,最終進步到由民眾選舉產生縣級主官,從而使縣政領導獲得實在的政治授權,同時承擔起剛性的政治責任。使縣級政權由人民產生、向人民直接負責,建立了剛性的政治授權程序,縣域政治才可能常態化、職業化。縣政領導職務才會變成一個受人尊重、能夠創造成就感、值得長期擔任的工作,才會吸引對本縣人民有所承擔的地方政治精英;縣政府才會建立公信力, 成為既對本縣人民負責又對中央政府負責的地方政府。

要達到以上目標,需要對縣級人大、行政與司法系統進行綜合改革,而要將“縣政自治”改革從學者的討論推進到實踐層面,我建議的具體路線圖如下:

第一,縣級人大代表的職業化與專業化,取消常委會。縣人大代表應有資格規定,具體為取得本縣戶口兩年以上,或在本地連續工作/居住8年以上,以保證其對本地利益的認同。其選舉應突破選舉法中有關“農村每一代表所代表的人口數四倍于鎮每一代表所代表的人口數的原則分配”的規定,實行同票同權,真實反映當地人口比例所決定的利益群體大小。

由選民直接選舉的人大代表候選人,均應列入正式代表候選人,不再受選舉法中的比例限制和正式代表候選人確認程序的限制。代表候選人名單應當由現行的在選舉日的5日前公布,提前到至少45日前公布,從而讓候選人有充分時間與選民接觸并宣傳自己的主張,以真正搞活競選。

縣人大代表要專職化。當選代表為國家公務員或事業單位工作人員的,保留原有身份,但在任代表期間不再擔任原職務,卸任后自動恢復公職。當選的人大代表享有高于本地科局級以上公務員平均工資、養老保險、醫療保險等待遇。當選期間的升級和加薪等按在職時處理。非公職人員當選代表的,按上述標準發給工資并辦理保險。

為每位縣人大代表設立專用經費,專用經費限額,由人大代表掌握使用。人大代表應在其當選選區設立工作室,公布聯系方式,有責任向其選民匯報工作,對群眾反映問題的處理結果及時反饋。縣人大代表有權配備助理,助理工資等費用由該代表的專用經費列支。助理可以采取資格制,經考試取得資格者可以在一省范圍內由人大代表聘用。

落實人大代表的法定權力,如調查、反映、提出建議;落實人大的法定權力,如罷免、質詢、詢問、調查、撤消本級人民政府不適當的決定和命令等各項權力。中國法定的政治制度在設計上有先進之處,但紙面上與實踐中往往存在一定差距,憲法與法律規定被各種級別的實施細則、紅頭文件甚至無形的潛規則“沖淡”而“虛化”,因此在現有制度框架內真正落實也是很重要的。

人大代表專職化后,以全部時間為選民服務,原人大常設機構即常委會自然可以取消,而代之以各專門委員會。縣人大主任應由全體代表選出。條件成熟時,應限制政府官員擔任人大主任,由不具備公職者擔任,實現“去官員化”,以更好地體現人大性質。如此一來,人大代表可以成為一個職業選擇,當得好甚至可以做一生。人大代表有了具體的奮斗目標,就會認真對待選票,認真對待每個選民的意愿;另一方面,有了職業型的人大代表,民眾才能感覺到其真正代表了自己的利益,在為自己說話辦事。

第二,縣級行政主官改流歸土,黨政合一;增加其權力,使其對縣政負全責。現代地方政治的基本特征就是要發揮地方政治精英對地方政治的主導作用。這需要改變目前縣級政權的異地為官和任期制度。縣級領導人回避本籍的本意是為了減少腐敗,但在交通、信息交流非常發達的今天,已不再具有很大的效果。而選舉和監督一個家在外地的官員,要比選舉和監督本地的官員花費更多的成本。另外,異地為官容易造成官員的無序流動,使官員對任期沒有基本預期,客觀上加重了其短視行為。而對于一個現代國家而言,政治首長對其轄區的身份認同是十分重要的,異地為官制度顯然做不到這一點。“改流歸土”則要求候選人必須在選區內有長短不一的居住時間。本土化的官員更能代表和維護當地民眾的利益。而人大代表同樣應該在地方精英中產生。這也是地方之人管理地方之事的表現之一。

縣級行政主官應具備取得本縣戶口5年以上或在本地連續工作/居住10年以上的資格,以發揮地方精英對地方政治的主導作用。當選者在任期內不得升遷或調動,辭職的至少兩年內不得擔任公職。

在人大代表專職化基礎上,在取消候選人人數限制和延長提名時間的前提下,由縣級人大選舉縣行政長官。經過5到10年,通過修改憲法,過渡到直接由全縣選民直接選舉縣行政長官。

為有利于“縣政自治”與“黨的領導”的統一,在一定階段,縣一級未必要強調黨政分開,反而可以實行黨政合一、交叉任職。縣行政主官應是黨員,當選后同時擔任縣委書記,其行政權力要受人大的監督和司法機關的制衡。實際上,黨作為無產階級先鋒隊,其領導地位同樣來自于人民的授權和認同。如何在縣政自治框架中體現黨的領導,具體方法可以在實踐中進一步摸索。

另外,應吸取“強縣擴權”和“省管縣”中的經驗,改革行政權力的層級劃分,在財政收入方面擴大縣的分成比例,將原屬省市的經濟和社會管理權下放給縣,以擴大縣級政權的自主權。在條件成熟時,應明確中央與地方各級政府權限劃分,并逐步法制化。除關系國家全局、地方無法承擔的事務外,應給予縣級政權完全的政治授權。

第三,以垂直的司法體系來防范地方政府破壞單一制的國家。眾所周知,我國是多民族統一的單一制國家,那么縣政自治是否會破壞這一國家根本制度,破壞國家基本政令的統一性呢?其實找到解決方案并不難,這就是建立垂直管理的司法體系(法院、檢察院),加強審判、檢察權力的中央化和垂直管理化,以對縣級人大的地方立法和縣級行政主官的行政行為進行司法制衡。事實上,因人事上受制于縣委縣政府,經費來源于同級財政,工作上受縣政法委領導,縣級司法機關往往不能獨立于行政權力之外。審判權力的地方化、行政化,影響了國家法律實施方面的統一性,影響到了司法獨立,使法官的公平和公正執法沒有充分有效的法律保障。垂直管理則可以很好地解決這一難題。

法院和檢察院實現垂直領導,縣級兩院不再對本級人大負責并報告工作,改向上級兩院負責并報告工作。開始階段,縣級兩院可以改由市兩院領導,市與省、中央兩院關系不變;條件成熟時,整個兩院系統全部實行垂直領導。同時,經費上脫離縣級政府,先由市級財政保障,條件成熟時,直接由中央財政供給;人事上,兩院領導由上級任命,不再由地方人大選舉產生。

取消縣級政法委的設置,兩院工作不再受縣級黨委指導。法院內部不再設立審判委員會,全面轉向實行法官負責制。法院院長應有專業背景,不應從其他黨政機關調任。法官實行異地任職和流動回避制,以更好地保持司法機關獨立性,以免與當地黨政形成利益共同體。

縣級政府違反法律、法規的抽象行政行為,應列入法院審理范圍。法院受理案件的范圍,只受法律的限制,不受各種紅頭文件或內部精神的制約。將社會糾紛納入法制解決的軌道,以司法作為社會真正的正義守護神。

總之,縣政改革是一項政治改革。政治改革與經濟改革在具體操作方面應有所不同。政治改革不能像經濟改革一樣,用摸著石頭過河的方法推進,而是需要進行完善的制度設計,并在設計的基礎上進行政治試驗。根據目前我國的情況,我認為要推進縣政改革就應在充分論證的基礎上在某些地方進行試驗,以空間換時間。我希望中國能夠用20年的時間,通過修改憲法,從現在的體制過渡到縣政自治。而這需要立即著手進行試驗,按照傳統的改革思維,可以先選擇10個甚至更多有代表性的縣進行試點,通過跟蹤調查和比較研究,總結經驗,修正方案,最后在全國范圍內推廣。