完善公共財(cái)政預(yù)算管理的對(duì)策思考

梁皓璇

摘要：本文試從財(cái)政預(yù)算執(zhí)行實(shí)踐方面談?wù)剬?duì)公共預(yù)算管理的一些意見和建議。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政預(yù)算管理

公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行模式，也是保證市場經(jīng)濟(jì)得以存在和順利運(yùn)行的根本條件。而政府預(yù)算則是公共財(cái)政存在的形式，編制部門預(yù)算是財(cái)政公共化趨勢不斷增強(qiáng)的集中反映。預(yù)算管理必須體現(xiàn)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的財(cái)政資源配置原則。

目前是我國財(cái)政體系從傳統(tǒng)模式過渡到公共財(cái)政模式的關(guān)鍵時(shí)期，許多新的問題逐漸涌現(xiàn)，亟待解決的問題也日益增多。

一、人大對(duì)公共財(cái)政預(yù)算管理約束乏力

雖然法律上明確規(guī)定，年度預(yù)算經(jīng)人民代表大會(huì)審核和批準(zhǔn)方可實(shí)施，但在實(shí)際上人大對(duì)財(cái)政部門的預(yù)算執(zhí)行約束剛性不強(qiáng)，預(yù)算缺乏嚴(yán)肅性。主要表現(xiàn)在：

1、各部門、各單位的自編預(yù)算在上一年的10月或11月上報(bào)財(cái)政部門，經(jīng)過“兩上兩下”的過程(也就是財(cái)政部門與預(yù)算使用部門、單位利益博弈的過程)已是進(jìn)入預(yù)算年度了。而且很多時(shí)候人民代表大會(huì)會(huì)議在預(yù)算年度2月、3月才開，造成了年度預(yù)算在未經(jīng)人大審查和批準(zhǔn)的情況下，已執(zhí)行了相當(dāng)一段時(shí)間。這種預(yù)算編制年度與財(cái)政會(huì)計(jì)年度的不一致，使經(jīng)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算嚴(yán)重缺乏時(shí)效性和嚴(yán)肅性，進(jìn)而影響了預(yù)算的有效性和約束力。

2、由于我國預(yù)算相關(guān)的法律法規(guī)體系尚未完善，“人治”強(qiáng)于“法治”，未經(jīng)人大審查和批準(zhǔn)而隨意追加或追減預(yù)算的情況屢見不鮮。據(jù)了解，年度內(nèi)由財(cái)政部門隨意調(diào)整的預(yù)算額占當(dāng)年經(jīng)人大批準(zhǔn)預(yù)算額的比例接近100％的部門和單位并不少見，尤其是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)比重大的部門，調(diào)整額就相對(duì)大，并且調(diào)整以追加預(yù)算金額的居多。曾接觸過某負(fù)責(zé)接待的部門，其每年追加的接待經(jīng)費(fèi)占預(yù)算總額的60％以上：而負(fù)責(zé)工程建設(shè)的部門，如水利部門、建設(shè)部門、市政部門、環(huán)保部門等，每年追加的工程款占預(yù)算總額的80％以上，追加比例相當(dāng)高。即使是經(jīng)人大常委會(huì)討論的預(yù)算變動(dòng)，也只是走走形式而已，因?yàn)樘峁┙o人大常委會(huì)通過的調(diào)整預(yù)算，通常是已經(jīng)實(shí)際執(zhí)行了的項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)上款項(xiàng)已撥用款單位或已使用了。

3、預(yù)算的制定“暗箱操作”嚴(yán)重。參加審查和批準(zhǔn)預(yù)算的人大代表并非都是熟悉財(cái)政的專業(yè)人士，甚至有些代表對(duì)財(cái)政預(yù)算更是一竅不通。因此財(cái)政部門在預(yù)算的編制過程中具有相當(dāng)大的權(quán)力。一個(gè)部門能夠獲得的年度預(yù)算金額，很多時(shí)候取決于部門領(lǐng)導(dǎo)與主管財(cái)政的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或財(cái)政部門主管人員的關(guān)系。因而，政府內(nèi)部也容易出現(xiàn)“尋租”的現(xiàn)象。

二、財(cái)政部門的權(quán)力過于集中

我國的財(cái)政部門既是預(yù)算的編制部門，也是預(yù)算的執(zhí)行部門，其權(quán)力相當(dāng)大。由于事實(shí)上人大對(duì)預(yù)算的約束力有限，對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、審查和監(jiān)督職能實(shí)際上都集中在財(cái)政部門。這樣不利于預(yù)算的法定化和公開透明化。

三、預(yù)算外核算的資金量龐大，缺少有效的監(jiān)管

現(xiàn)在編入預(yù)算管理的只是財(cái)政資金的一部分，稱為預(yù)算內(nèi)資金。而部分行政事業(yè)性收費(fèi)收入、財(cái)政專戶資金、部分國資收益資金及其他收入等，則以預(yù)算外資金的形式進(jìn)行核算管理。實(shí)際上，預(yù)算外資金量在一個(gè)地方的財(cái)政總收入中占相當(dāng)大的一部分，有的甚至比預(yù)算內(nèi)的資金量更大，而這一部分資金并沒有納入預(yù)算編制的范圍，無需經(jīng)人大審查和批準(zhǔn)的手續(xù)：即使預(yù)算外資金以收支計(jì)劃的形式報(bào)政府，也是繞開了人大的監(jiān)管。

四、部門具有對(duì)財(cái)政資金的再分配權(quán)

部門預(yù)算是對(duì)一個(gè)部門及其下屬單位所做的整體預(yù)算。在執(zhí)行過程中，財(cái)政部門經(jīng)常以撥款的形式把下屬單位的資金劃到主管部門，由主管部門再下劃到下屬單位。雖然，預(yù)算中明確規(guī)定資金使用權(quán)屬于下屬單位，但在“官本位”意識(shí)的支配下，主管部門往往隨意在下屬單位之間調(diào)撥預(yù)算資金，甚至肆意占用、挪用下屬單位的預(yù)算資金。財(cái)政部門對(duì)這一部分資金，缺少有效的控制。例如：教育部門屬于一級(jí)預(yù)算部門，而學(xué)校則是二級(jí)預(yù)算部門，學(xué)校的預(yù)算經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門撥入教育部門再由其劃到各學(xué)校，在這過程中，教育部門比較容易調(diào)劑、占用甚至挪用學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)。由于教育經(jīng)費(fèi)數(shù)額較大，教育部門為增收銀行存款利息，經(jīng)常延遲下劃給學(xué)校的預(yù)算經(jīng)費(fèi)。

五、財(cái)政資金使用績效低下

1、主管部門對(duì)財(cái)政資金的再分配，不僅增加了財(cái)政資金在傳遞過程中的成本和損耗，也增加了對(duì)財(cái)政資金監(jiān)管的成本，降低了財(cái)政資金的效益。

2、“人治”嚴(yán)重的情況下，財(cái)政資金為領(lǐng)導(dǎo)的“拍腦袋決策”付出沉重的代價(jià)。

3、財(cái)政資金缺乏科學(xué)的管理和監(jiān)督，無法提高使用效率，造成浪費(fèi)。

“依法治國，依法理財(cái)”，預(yù)算作為體現(xiàn)國家意志，反映政府行為，是對(duì)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段。公共財(cái)政產(chǎn)生的問題，歸根結(jié)底是法律、法規(guī)的缺位，公共財(cái)政制度和體系的不完善所致。針對(duì)上述情況，筆者擬提出以下建議：

1)嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，加強(qiáng)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的依法監(jiān)督作用

1、根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》，明確人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在預(yù)算編制、審查中的權(quán)力，加強(qiáng)預(yù)算的法定性。經(jīng)人大批準(zhǔn)的財(cái)政預(yù)算不能變動(dòng)，如遇特殊情況確實(shí)需要調(diào)整的，必須依照法定的程序進(jìn)行。具體包括：收支總額一般不再調(diào)整。當(dāng)年收入超收、以前年度的凈結(jié)余等原則上不得在預(yù)算執(zhí)行中動(dòng)用。應(yīng)作為下一年年初預(yù)算財(cái)力統(tǒng)籌安排支出；要?jiǎng)佑脷v年凈結(jié)余、收入超收和上級(jí)政府新增的一般性財(cái)力補(bǔ)助時(shí)，要按照預(yù)算草案的報(bào)批程序?qū)ｍ?xiàng)報(bào)人大批準(zhǔn)后頒布執(zhí)行；未經(jīng)人大批準(zhǔn)，不得隨意追加或者追減項(xiàng)目和金額。

2、提升人大代表財(cái)政預(yù)算制定和審查的能力。人是法律的制定和執(zhí)行者，沒有依法辦事的意識(shí)和能力，“法治”只會(huì)變成“空話”。

3、相應(yīng)調(diào)整財(cái)政會(huì)計(jì)年度，使財(cái)政會(huì)計(jì)年度與預(yù)算編制年度相一致。提高預(yù)算的及時(shí)性、時(shí)效性和可執(zhí)行性。

2)擴(kuò)大預(yù)算的編制范圍，實(shí)行綜合預(yù)算

擴(kuò)大預(yù)算的編制范圍，實(shí)行綜合預(yù)算，把部門內(nèi)能夠控制的所有資金無一例外地納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。通過實(shí)行綜合預(yù)算，完整地反映預(yù)算內(nèi)外財(cái)政能力的真實(shí)情況，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政來源的公開和透明。

3)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者要分離

管預(yù)算編制的不能管執(zhí)行，管預(yù)算執(zhí)行的不能兼管編制，相互之間形成一種制約。建立獨(dú)立的預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)行使監(jiān)督職能，從而形成三個(gè)相互獨(dú)立、相互制約的預(yù)算系統(tǒng)，其首要的目標(biāo)是改革財(cái)政部門集預(yù)算編制、執(zhí)行，甚至審查、監(jiān)督的職能于一身的情況，確立財(cái)政部門預(yù)算編制的職責(zé)，預(yù)算的執(zhí)行由使用部門負(fù)責(zé)，財(cái)政部門不再具體組織使用部門執(zhí)行預(yù)算。另外，加強(qiáng)人大和審計(jì)部門對(duì)預(yù)算的監(jiān)督職能。

4)深化財(cái)政制度改革，削弱部門對(duì)財(cái)政資金的再分配權(quán)，提高財(cái)政資金的使用效益

1、細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，預(yù)算金額明確至直接使用的部門和單位，減少財(cái)政資金傳遞的成本和損耗。

2、進(jìn)一步完善收支兩條線管理制度、部門預(yù)算及國庫集中收付制度、政府采購制度，削弱主管部門對(duì)財(cái)政資金的再分配權(quán)，防止財(cái)政資金被占用、挪用，降低財(cái)政資金的監(jiān)督成本。

3、引入預(yù)算執(zhí)行的競爭機(jī)制。打破傳統(tǒng)的預(yù)算行政權(quán)力壟斷，提高財(cái)政資金的使用績效。

4、加大公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，財(cái)政資金切實(shí)退出競爭領(lǐng)域，壓縮對(duì)經(jīng)營性單位的財(cái)政撥款和補(bǔ)助。

5)建立公共財(cái)政監(jiān)督制度

1、財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度除了事后監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)制度外，必須在預(yù)算編制階段、執(zhí)行階段建立相關(guān)的配套制度進(jìn)行監(jiān)督。

2、推行和完善財(cái)政績效評(píng)價(jià)制度，加快建立財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)體系，切實(shí)做到公共財(cái)政預(yù)算監(jiān)督有法可依，有法必依。

3、預(yù)算的公開是實(shí)行有效管理和監(jiān)督的前提。公共財(cái)政管理應(yīng)該逐步做到政府預(yù)算收支計(jì)劃的制定、執(zhí)行以及決算的形成等過程都向社會(huì)公開。接受公眾和社會(huì)的監(jiān)督。同時(shí)，有步驟地推行審計(jì)公告制度，有利于公眾對(duì)各種財(cái)政腐敗行為、濫用權(quán)力行為進(jìn)行監(jiān)督。

總的來說，制定公共財(cái)政預(yù)算的目的是將預(yù)算從被動(dòng)地以資金支付支持政府行政改為積極地參與決定政府行政計(jì)劃和活動(dòng)。提高政府公共決策的成效。只有不斷地完善我國公共財(cái)政預(yù)算制度，才能有效地達(dá)到公共財(cái)政預(yù)算的目的，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共財(cái)政管理權(quán)力的制約和監(jiān)督。充分體現(xiàn)公共財(cái)政必須有效和務(wù)必對(duì)納稅人負(fù)責(zé)的實(shí)質(zhì)。