水價背后，我們付出了什么

山　旭

是不是只有漲價,才能讓城市的供水系統正常運行?

是不是只有漲價,才能讓供水企業扭虧為盈?

是不是只有漲價,才能讓人們喝上干凈的水?

《望東方周刊》記者搜索了《城市供水統計年鑒》、世界銀行報告、國家統計局及住房和城鄉建設部的統計數據,情況是:

10年來,全國除拉薩以外的35個重點城市水價,年漲幅達7.14%,而單位制水成本上漲接近10%。

水價的漲幅為何追不上成本的躥升?難道漲得還不夠?

也有一組數字能夠部分觀察個中原因:

在上述時間段,全國自來水廠由1450座增加到1852座,增加了27%;漏損率由16.7%升至17.61%。

前者在各地聽證會中計入增加成本,成為漲價的理由;后者,令消費者在負擔自用水之外,還要為從管道中跑冒滴漏的自來水埋單。

這讓人發現了一種現象:經營者和管理者更傾心于干凈、現代化的大型廠房,有誰會在乎那些黑糊糊、長滿青苔的管道?

世界銀行圍繞中國供水項目貸款所做的報告曾有這樣的描述,“因為大部分管道都埋在地下,而且即使急需更新,短期內還可以繼續發揮作用”。

一個讓人關注的問題是,《中國城市建設統計年鑒》顯示,早在4年前,中國城市的設計制水能力,已達到日均供水量的2.5倍。

還有,由于最近10年來節水制度的生效和經濟增長趨向平穩,相當一部分嶄新的自來水設備,也許在未來幾十年都無法得到充分利用。這就提出了投入的合理性和有效性的問題

受住房和城鄉建設部與發改委委托,正在制訂《城市水價成本監審辦法》的清華大學水業政策研究中心主任傅濤,在接受本刊采訪時表示,目前由供水企業提交、物價部門審核的成本報告雖然都“合法”,但是卻未必合理。

住建部城市水資源中心主任邵益生告訴本刊記者,水價的高低主要取決于成本,在合理規劃、適度超前建設的前提下,如果把固定資產投資折舊從供水成本里剔除,那么水價不僅不會上漲,甚至還有下降的可能。

問題在于,消費者是否應該負擔這部分成本?或者該負擔多少?

企業虧損不僅因為水價太低

作為早期水價改革研究的直接參與者,邵益生對于“改革就是漲價”的說法并不認可。雖然他也承認,目前提價已成為企業扭虧的主要手段。

但他認為,如果不遏制投資規模的過度膨脹,避免供水設施建設的過度超前,水價的上漲壓力就難以消除,除非政府為此埋單。

早在上世紀80年代后期,經濟發展導致用水需求和供水成本增加。一些大城市在此前后進行了1949年后第一次調價,比如太原、北京、大連等。

但出于控制物價的考慮,水價仍被嚴格限制在較低水平上。而由于經濟改革要求國有企業自負盈虧,結束了企業對政府補貼的依賴,這樣,供水企業可能面臨既無水費補償,又無政府支援的境地。

“當時的主要問題是供水企業大面積虧損,水價改革的基本目標是補償成本。”邵益生解釋說。

在整個90年代,全國城市水價平均增長了363%,年均增長率高達16.5%。

然而,10年內城市售水成本增加了6倍,年均增長20%。供水企業虧損額在1999年達到5億多元。

90年代末,聯合國開發計劃署和亞洲開發銀行,曾在中國援助了“21世紀中國城市水管理”和“城市供水價格”兩個項目,為進一步推進供水行業和水價改革提供技術支持。

作為中方專家組組長,邵益生在“城市供水價格”的項目報告中曾提出,供水企業虧損不僅是水價太低的問題,“同樣有部分供水公司未能有效控制其成本的因素”。

報告同時認為,供水公司的報表中并沒有反映所有供水成本,“另一方面,與制水無關的成本和收入也常常被包括進來”。

值得注意的是,亞行認為,中國的供水設施能力“在80年代就已經維持在較高的水平”。

“當時提高水價的另一個重要原因,是防止低水價帶來的浪費。”但邵益生認為,在水資源費、水利工程費、自來水費、污水處理費等“水價”的共同影響下,城市居民家庭用水的價格彈性已經很小了,由提價帶來的居民節水空間十分有限。例如在全國5000多億立方米的用水量中,居民生活用水只占100多億,只有1/50。

世界銀行的報告分析,因為水價持續上漲以及節水、工業結構的調整,自1995年以來,城市工業用水下降了約30%。雖然1991年來城市生活用水總量翻了一番,但同期城市人口增長了1.8倍,即人均生活用水增長幅度有限。

遺憾的是,90年代的改革經歷和數據并沒有被充分重視。不僅提價仍作為企業扭虧的主要手段,對未來用水量的預期,還導致了后來外資水務與地方政府屢屢發生爭端,地方政府往往會為此付出代價。

基礎設施猛增,還要給外企“保底”

2004年前后,以產權改革為核心的城市水業改革進入高潮,國有供水企業轉讓股權、整體出售等產權改革模式層出不窮。

改革使大量資本得以進入供水行業,其最為明顯的結果是基礎設施猛增。

從2002年至2007年,隨著自來水廠的增加,綜合生產能力由每天1.22億立方米增加到1.54億立方米。管道總長從19.4萬公里增加到33.6萬公里。

在北京,自來水廠由2002年的19座,增加到2007年的35座;天津由4座增加到25座;上海由16座增加到45座;江蘇由86座增加到127座。

不過據清華大學的傅濤估算,10年來政府投入一般保持在總投資10%左右,“這不包括將國有資產作價投入新企業,而是指從財政劃給企業作為補貼、用以維持企業運營的資金份額”。

其他受訪者也認可國家投入比例保持較低水平的說法。

這樣,剩下90%的資金無論融資渠道如何,幾乎都要遵守市場規律:通過出售商品獲得利潤,然后償還。漲價看起來就成為必然。

傅濤說,自來水廠猛增,有保證供水安全的考慮。

與整個社會10多年來如潮的基建規模相似,供水行業中的不合理建設也顯然存在。

在2004年用水高峰時,全國設計供水能力與用水量的比例仍為1.5:1。世界銀行認為,這種過度投資的主要原因是并沒有考慮到90年代以來整體需求的減少。

接受本刊記者采訪的業內人士認為,熱衷自來水廠建設,原因諸多。比如拔地而起的廠房和顯著提高的供水數字,創造了引資、招商環境等等,更能顯示一個地方市政設施水平的提升。

外資進入以及在引入外資中的預判之欠,則可能是另外一個主要原因。

根據本刊記者了解的情況,90年代以來絕大多數外資供水項目都簽訂了保底協議。它集中體現在,代表政府的自來水集團或自來水公司,需要從外資水廠購買定額自來水,從而變相確保外資水廠贏利。

比如在成都,市自來水公司需要向法日合資的自來水廠每天購買40萬立方米自來水,即使需求達不到,也需按此支付。

然而,該自來水廠建成后,成都市的整體供水能力大大超出實際需求。為給外資水廠“保底”,成都市自來水總公司不得不將具有60萬立方米日供水能力的自有自來水廠的產能,降低到20萬至50萬立方米。

后來,“保底”也成為一些國內自來水廠的建設模式。

在沈陽,市自來水公司需要每天從上市公司“沈陽發展”購買150萬立方米的自來水,而實際用水量僅為130萬立方米,在維持設計水價的情況下,最終導致市自來水公司虧損。

無論投資是否合理,消費者關心的是,誰來償還。

顯然,對公益事業的判斷,不在于政府的干預程度,而在于它是否會拿出錢來提供直接或間接的補貼,從而使市民以相對低的價格享受相對高的福利。

錢沒花在該花的地方

不過,世界銀行在判斷中國供水行業的情況時還這樣表述:盡管很多城市在制水能力方面投資過度,然而其在輸配管網方面的投資明顯不足,這也帶來了提供服務和可持續性方面的問題。

根據《城市供水統計年鑒》,2002年至2007年,漏損量從42.37億立方米增加到59.55億立方米。這個數字,幾乎恰好等于2005年原建設部公布的全國城市缺水總量——

60億立方米。

但傅濤認為,實際漏損數字應該再增加50%,“這在行業內并不是秘密”。

國內供水的產銷差在不斷擴大,而產銷差的主體就是漏損。2002年時這個數字是每年約49億立方米,2007年達到87億立方米。

這些,幾乎都要計入成本。

世界銀行認為,中國城市供水管網的績效能力低下有很多原因:管網陳舊,需要修復;很多1990年以前建成的管網,材質差且建設方法不合理,等等。

事實上,由于90年代以來政府投入減少,加之資本涌向自來水廠,積累數十年的管網維修欠賬,一直是整個供水行業的軟肋。

所以,如果沒有強制力量,消費者將面臨這樣的悖論:為跑冒滴漏付費。

當然,在許多地方,主管部門對產銷差也作出嚴格要求。不過在傅濤看來,聽證并不能真正解決水價問題:報表都經過物價部門的審核,都是合法的。“但一方面,即使物價部門也不一定了解內情,此外,合法未必代表合理。”

以產銷差(主體為漏損)為例,數據失真已成行業公認的事實。一個例子是,一座北方大城市在申報節水城市時的數字低于20%,但在國家分配維修資金時,上報數字超過40%。

為了使漲價合理,企業普遍存在虛報假報數據的情況。虛報的方法有三類:一是低估供水總量,目前供水公司水表計量缺失較為嚴重,部分關鍵點水量主要依靠企業自己估算;二是高估未計量的收費用水量,企業對定額付費的市政用水和不付費的消防用水,由于未裝水表,而高估用水總量,降低產銷差;三是部分城市調低用水單價,加大用水總量,間接降低產銷差。

“數據失真已經成為行業的最大問題之一。”傅濤說,目前他們正在制訂行業績效標準:要計算成本是否合理,就要了解全行業的績效情況,確定標準,然后衡量合理性。但了解真正的數據,已經成為這項工作的難點,專業人士尚感頭痛,何況普通公眾。

利益集團深入供水企業

清華大學水業政策研究中心的數據顯示,自來水公司人均收入較當地人員普遍高出20%,部分城市,尤其是中小城市,甚至高出2至3倍。

早在90年代末制訂水價改革策略時,亞洲開發銀行“城市供水價格”項目報告就表明,在沒有外部審批的情況下制定預算,結果是成本幾乎不能控制,特別是對工資和其他福利的控制,更顯軟弱無力。

不過,在企業權利上,供水公司處于矛盾地位,“許多機構在供水企業中存在既得利益,沒有一個機構有權或極力去實行嚴格的成本控制措施”。

這一情況到今天也沒有明顯改觀。

原因是多樣的。比如由于傳統的國管屬性和好福利,供水企業的大量富余人員源于各級政府的政策性安排和人情安排。

由于存在大量“背景人員”,供水企業的福利“必須”保持在一個相對好的水平上。同時為了保證便利暢通的安置渠道,地方政府往往也不愿意與供水企業在福利造成的成本問題上“較真”。

此外,還有每年估計達數億元的政策性減免水費,這雖然為地方招商引資提供了便利,但成本卻被轉嫁到了消費者身上。

此外,按照《城市供水統計年鑒》的數據,2002年,供水行業利潤總額為負1億元,凈利潤負1.9億元;2007年,這兩個數字分別達到負3.21億元和負5.96億元。

利潤總額是在營業收入中扣除成本消耗及營業稅后的剩余,凈利潤則需要再減去其他各種開支和稅費。

可見,2007年較2002年,供水行業的非成本消耗和稅費增加,接近2億元。

而在2004年,兩項利潤數字的虧損曾達到歷史峰值:利潤總額負9.67億元,凈利潤負12.53億元。

事實上,通過清華大學水業政策研究中心的調研發現,少量城市供水公司迫于政府城市建設的壓力,為其他城市建設項目提供了貸款或擔保,部分亦間接進入了水價成本。

無論何種原因,水價都是最后的出口,水龍頭和水表,在承擔著一切。

據本刊記者了解,為實現新的《生活飲用水衛生標準》,有關方面正在醞釀一項投資達1000億元的管網維修改造計劃,以使80年代以來幾乎沒有大型維護的管網,達到高質量的可飲用水的輸配標準。這些欠賬是早該補上的。

如果因為目前供水行業的市場化屬性,而進行高比例的市場融資,新一輪水價上漲在所難免。