沈陽信訪集權之路

王　開　李　靜

“哪個城市能把信訪局當成地標?”沈陽市委副秘書長兼信訪局局長陳國強不無自豪。

自他任職以來,沈陽市信訪局的變化可謂翻天覆地。“信訪局”破天荒地成為一個公交站點,為此,沈陽市公交集團公司專門更換了站牌。

“過去總說低調一點,現在我們也敢宣傳自己了,而且是大張旗鼓的宣傳。”沈陽市信訪局綜合處處長李樹斌說。

2008年6月,沈陽市信訪局告別了地處偏僻的四層破舊樓房,告別了起皮的地板,搬到現在的市府大路,最顯眼的位置,獨一棟十幾層的高樓。

大樓的一二兩層,是以白色為主調的信訪大廳,玻璃隔斷的十幾間透明辦公室,按問題涉及的政府職能部門,分門別類接訪。大廳里還備有手機充電器、溫水、糖果,以及應付突發狀況的醫務室。人員進出并無限制。“有的人到信訪大廳來,只是為了上廁所,環境干凈。”李樹斌說。

如此大的變化,不僅讓外地來學習考察的同行驚訝不已,即便是沈陽信訪局內部,也是“完全沒有想到”。

沈陽信訪局接訪管理辦主任王洪告訴《望東方周刊》,前些年,一位中央領導在視察東北信訪部門的時候,曾用一句話形容信訪部門的尷尬艱難:像狗一樣把門,像王八一樣憋氣,像鸚鵡一樣學舌。

“當時是個沒有錢、沒有權,還不清閑的部門。但是現在不一樣了。”王洪說,沈陽市信訪局的變化,絕不僅僅體現在硬件上。

“集中用權、就地解決”的“全國第一大廳”

黃殿中,沈陽市房產局組織部長,在2008年6月以前,他甚至不知道沈陽市信訪局的具體位置。而現在,作為房產局派駐信訪大廳的掛職人員,一年多來他幾乎每天都在信訪局上班。

“剛來的那幾個月,又是奧運,又是兩會,一個半月掉了20多斤肉。”黃殿中說。而他也在這一過程中認識到了什么是真正的信訪,涉及本單位的信訪問題,他必須全力以赴。

據沈陽市信訪局相關人員評價,黃殿中的表現稱得上出色。而這樣的評價,對黃殿中非常重要,因為他的日常考核、年度考核、評獎全部由信訪局負責,可以說,信訪局掌握了他的升遷建議權。

黃殿中原本就是房產局的年輕后備干部。在接受本刊記者采訪前,他接到了房產局領導的詢問,問他是否還愿意繼續留在信訪局。

信訪局相關人員認為,這是黃殿中將要升職的信號。在沈陽市信訪大廳,這種情況并不少見。自2008年6月以來,信訪大廳已經送出了9名“局級干部”。他們都和黃殿中一樣,是沈陽市各信訪數量較多的單位派駐到信訪大廳的掛職人員。

而信訪局也通過“管理這些人”而變得“有權處理事”,在沈陽權力結構中異軍突起。

目前,沈陽市信訪大廳集中了公安、法院、民政、勞動、規劃、房產、教育、城管、衛生等19個單位的專業骨干,儼然一個“小政府”。

賦予沈陽市信訪局如此強勢權力的,是2008年的沈陽市委7號文件。當年1月,遼寧省委常委、省委秘書長曾維調任沈陽市委書記,隨后一場意在做好信訪穩定工作、解決信訪積案的工程啟動。同年4月,7號文件應運而生。

這份文件提出,“發展是政績,穩定也是政績”,決定把與信訪穩定問題相關聯的部分司法、執法、行政權力資源以及干部、資金等資源,集中至信訪部門,重構信訪新模式。

其中最關鍵的一步是建立信訪大廳,作為全市信訪工作的組織協調中心,也是指揮調度中心。它的目標是“集中權力,就地解決信訪問題”。

根據這一思路,一個多月間,沈陽市財政投資5000萬元建成了占地7416平方米的信訪大廳,信訪局成了炙手可熱的“實權機構”。據了解,2008年4月以來,沈陽用于解決疑難復雜信訪問題,累計投入資金量已達30億元,而這個城市一年的財政收入是300億元。

隨后,沈陽市信訪局從沈陽大學先后招收了80多名大學生,信訪工作人員增加了一倍。再加上19個單位的專業骨干陸續到位,信訪大廳目前有工作人員380人,超過了遼寧省信訪局的人數,也超過了國家信訪局的人數,被稱作“全國第一大廳”。

派駐信訪大廳的代表們,職務雖然還在原單位,但組織人事關系已經進入大廳,實行雙重管理。他們的年度考核、干部選拔推薦,都由大廳負責。

“特別是到了提拔的時候,如果原單位有空位,就在大廳進行不記名投票,進行推薦,投票比較集中的,進入測評,還是在大廳。要是在信訪部門推薦不出去,也提拔不了。”沈陽信訪局黨組辦公室副書記李長福說。

“這是一個聰明的辦法。”陳國強說,這樣能使信訪局對大廳工作人員更具有約束力。信訪局沒有職能部門處理具體領域事務的權力,但可以通過這種新模式,對信訪問題“集中用權,就地解決”。

而目前,沈陽市信訪局對這些派駐干部的考核主要看結果,硬指標是來訪問題100%要有說法,息訪率要達到80%。政府引導的方向非常明確——“解決問題”。

而據陳國強介紹,沈陽市正在醞釀各區信訪局長高配,區信訪局長上調為副區級。身為沈陽市信訪局長的陳國強,正兼任沈陽市委副秘書長一職。

“這里就是終點站”

沈陽市信訪大廳里,掛滿了350多面錦旗,這都是近一年來當地上訪群眾送來的。信訪局甚至為此編了一本錦旗集。

“關鍵就在于信訪部門解決不解決問題。”陳國強認為,收獲這么多錦旗幾乎是一種必然,因為沈陽市信訪局是百姓信訪問題的終點站。

在以往的信訪接待模式中,往往是群眾來反映,信訪部門只能不斷轉交。“不轉不行,回答不了。信訪反映的問題非常廣泛,我們也只能學個皮毛。

真正遇到專業問題,只有幾個人懂。”王洪無奈地表示,最終只能反復轉交相關單位,但常常不了了之,群眾又反復上訪,如此,陷入“拉大鋸”式的循環。

在2008年以前,沈陽市群眾到各級部門的上訪量,每年都在16萬人次左右。進京訪、進京非正常訪居高不下,占遼寧省的40%以上。特別是全國兩會期間的進京訪,沈陽連續多年位居遼寧第一。

“而當各行政部門的專業人員進入大廳后,只要是自己職責范圍之內,對相關政策明確的,現場就可以代表本部門,給老百姓直接答復、做出處理。”王洪說,曾經定位于“秘書機構”的信訪局,現在被賦予了“直接解決問題”的權力。

在沈陽上訪4年的“基業百花園”案,被認為是信訪局“集中用權,就地解決”問題的典型。

“這是一個涉及800多戶老百姓的案子,核心問題是,老百姓買了商品房后,因為開發商違規建設,超面積或改規劃,規劃部門驗收時,按照規定沒有給予辦理房產證。”負責該案的信訪局區縣指導辦公室主任高大鵬告訴《望東方周刊》。

4年多一直拿不到房產證的老百姓,最后只能上訪。雖然沈陽市對此專門整治過一陣,但收效甚微。發放房產證這一根本問題始終未能解決。而這800多戶居民也因此無法遷入戶籍,子女無法入學,甚至連房屋也無法買賣。

“老百姓買房,手續是合法的,不給辦房證,老百姓上訪有道理,問題出在開發商身上。”陳國強說,辦法只有一個,就是先給老百姓辦房證,再成立一個工作組,專門追究開發商的責任。這種“一邊辦證、一邊追責”的模式,得到了沈陽市領導的認可。

信訪大廳迅速成立了工作組,房產、規劃、公安局、法院、信訪等15個部門全部參與。曾經做過紀委書記的陳國強非常熟悉辦案程序,一套針對開發商的方案悄然鋪開。

借由沈陽市公安局,信訪局傳喚了身為市人大代表的開發商,在其被傳喚的12小時之內,沈陽市國稅、地稅及審計部門連夜調來賬目,發現了該開發商偷稅漏稅數百萬元的線索。隨后公安局對其正式批捕,檢察院、法院也同時介入。

“信訪局的領導還是有魄力,敢承擔的。”沈陽市公安局刑警支隊專案隊隊長李悅感慨道。作為公安局派駐信訪大廳的掛職干部,李悅知道如果按照常規做法,開發商早就逃之夭夭了。

如今,這個案件已經到了法院起訴階段。據說,這是全國第一個因為沒辦房證被抓的開發商。“這對整個沈陽市開發商是一個很大的震動,那些拖延辦理房產證的開發商們,開始主動到房產局補齊手續。”

“唯一的問題是,風險基本是轉嫁給了我們。”陳國強說,類似案件在沈陽相當普遍,而為了謹慎起見,房產局發放房產證,都需要一張陳國強簽字的單子,也就是說房子如果出現規劃問題,信訪局需要承擔相當的責任。

“畫個圈,有理也不行”

陳國強愿意擔負更多的責任。

“以前大部分信訪都是針對行政問題的,而現在隨著市場經濟的深化,勞資糾紛越來越凸顯。”他認為,雖然許多問題本應由法院處理,但由于成本太大,加上百姓相信信訪,“在咱們這么一個體制內,作為政府就不能不管。”

而沈陽市19個單位專業骨干的進駐,給了信訪局足夠的解決問題的能力。

在中央提出“慎重使用警力”的意見后,不少基層一時無所適從,甚至由于沒有警方的保護,有的法院對某些案件遲遲不敢判決。但在沈陽市信訪大廳,沈陽市公安局派駐了大約19名干警維護信訪秩序。

對于纏訪鬧訪、甚至采用極端手段滋事的情況,公安局都會果斷出擊。尤其是對于群體性上訪,按照規定,大規模群體上訪需要選出5人代表介紹情況,在沈陽市信訪大廳,如果發現不按規定、甚至挑釁鬧事的行為,第一次警告,第二次就會被拘留。

“有個圈圈在這里,不按照這個規定來,有理也不行。”陳國強說。他所說的“圈圈”,是信訪條例等相關法規。

而在沈陽市沈河區信訪局,專門有一個派出所派駐,有7名干警,依法治訪。

借助信訪大廳這一平臺,沈陽市大量的信訪問題被及時解決在基層。截至今年4月底,該市信訪的一次性化解率達到88.3%,沈陽市進京訪的人數大幅下降,去年正常進京上訪人數下降72%,非正常訪下降了73%。去年奧運會、殘奧會期間,進京非正常訪為零,今年全國兩會期間,沈陽無一人進京上訪。

“2008年以前,我們信訪局是這里批評、那里通報,現在我們信訪問題在遼寧省排末兩位,可以挺起腰板,硬氣地說話。”李樹斌說。

要是能把信訪干黃了,就好了

沈陽市沈河區信訪局,是這次沈陽市信訪模式變革的一個標本。早在2004年,沈河區就建設了信訪大廳,包括司法建議權、干部考核權等一系列職能。“沈河模式”也全國聞名。

“信訪大廳代表區委區政府行使職權,人力財力全方位都給到,我還有指揮調度權和協調權,所以遇到問題,我這個信訪大廳就可以出手。”沈河區信訪局局長劉秀蘭說。

劉秀蘭的職務現在已經屬于高配,她是副區級調研員、區長助理,還在沈河區委擔任組織部副部長。而沈河區信訪局4名常務副局長,其中兩名都是正處級。

沈河區的信訪改革相當超前,比如由他們首創的“風險評估”,就試圖從源頭上控制、消除不穩定因素。其主要意思是,在當地政府進行重大決策之前,協助其對穩定問題做出充分的考察評估。

目前這一改革方向在沈陽市信訪局也正蹣跚起步。據沈陽市信訪局風險評估辦公室主任梁威介紹,具體評估的標準包括:“當地群眾對該建設項目有無強烈的反映和要求;重大項目實施前,是否會造成其他地區群眾的相互攀比”等等。

經過一年的摸索,沈陽市2008年完成了42個信訪穩定風險評估項目,而其中4個規模較大的動拆遷項目,因為沒有達到風險評估的“穩定”標準,被及時叫停。“其中一個拆遷對象是位于沈陽黃金地段的教堂,涉及教眾好幾千。”

但風險評估做得并不順利,地方政府的項目與工程來之不易,不會輕易接受此類評估。而且,“我們沒有那么多精力去做這個,別人不來找我們,我們也不好去做。再說,這本來就應該是職能部門在項目啟動之前考慮的。”劉秀蘭說。

“有問題應該走法律程序,其實用不著專門設信訪這個部門,否則要職能部門干什么?”劉秀蘭覺得,“將來要是能把信訪干黃了,法治社會就算可以了。”

(特約撰稿孫陸芳對此文亦有貢獻)