終結鐵路司法時代

張　欣　王　剛

北京報道鐵路司法系統改制,大方向已定。

7月23日,國家公務員局官方網站上一則工作動態稱:國家公務員局、鐵道部在京聯合召開鐵路公安民警公務員過渡工作會議,對鐵路公安民警公務員過渡工作進行全面部署。

轉制后,鐵路公安部門的主管單位,將由鐵道部變為公安部,為中央直屬單位,垂直管理,對外稱公安部十局。

盡管鐵道部、最高人民法院對此事仍持低調審慎態度,但眾多專家學者和業內人士已達成共識:鐵路公檢法系統改制已是大勢所趨。終結存在數十年、獨立封閉的鐵路司法王國,終于排上日程表。

“鐵路公安垂直管理,只是鐵路司法體制改革的開始。”曾參與鐵路法院改革設計的原最高法研究室副主任、國家法官學院教授張泗漢,更加關注隨后將進行的鐵路法院的改革,“改制難度更大,因為在鐵路公檢法系統中,只有法院涉及終極裁判權。”

張泗漢心目中的理想狀態是:鐵路法院成為國家在特定部門設立的審理特定案件的法院。特定部門專指火車站內、鐵路線上,排除鐵路沿線和鐵路企業;特定案件專指與鐵路運輸相關的刑事案件,而不能處理經濟糾紛和民事案件。

他的設想是,專門法院經費由中央財政統一劃撥,干部由最高法提請全國人大常委會任命。一定要讓有關部門“什么也管不了”,張泗漢告訴《望東方周刊》,鐵路法院不能姓“鐵路”,也不能姓“地方”,只能姓“國家”,才有真正的司法獨立和司法公平。

“上下一般粗”

即將終止的鐵路司法脈絡,可追溯到上個世紀80年代。

1982年,我國自上至下建立了三級鐵路運輸法院和鐵路運輸檢察院。“以鐵道部為中心,向地方輻射。”80年代曾在哈爾濱鐵路法院系統工作的朱愛民,這樣形容鐵路法檢體系。

1984年,在鐵路機務段做財務工作的朱愛民被調入剛成立不久的鐵路法院,擔任助理審判員。“連鐵路都有自己的專門法院了,這不是依法治路的大進步嗎?”朱愛民說,當年的理解很“懵懂”。而且,超大企業、運輸大動脈的特殊優越地位,也使得包括朱愛民在內的鐵路職工覺得,鐵路擁有自己的司法系統“理所當然”。

但三級鐵路司法系統在今天看來,名不正,言不順。

1983年,六屆人大常委會第二次會議,對《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》做了修改。將鐵路運輸檢察院從專門人民檢察院中剔除。

“所以,鐵路法院履行專門法院職能,根本于法無據。”律師張凱說。他是轟動一時的1291次列車乘客曹大和被捆綁致死一案的代理律師。

即使是朱愛民,回頭想想當年的“依法治路”,也覺得“很別扭”。

“鐵路法院的人事任命由鐵路政治部下達,”朱愛民告訴本刊記者,“這就意味著可以代表國家行使審判權了。”之后,地方開人大會,走個任命程序,這顯然違反《法官法》的人事任免程序規定。

當時鐵路法院的審判人員,幾乎全部來自鐵路干部隊伍,“都不怎么懂法”。朱愛民還記得當時系統內將這種情況笑稱為“上下一般粗”。直到1986年,哈爾濱鐵路運輸法院系統才有了唯一一位法律專業本科生,她成了整個哈爾濱鐵路運輸系統的“獨生女”。

各級鐵路的公檢法機構,經費全都由各級鐵路局負責,人事也由同級鐵路局的組織部門管理。而鐵路局里的許多人,都把鐵路司法部門看成是一個下屬單位。

鐵路法院還曾受理職工離婚等民事訴訟

除了“法企不分”,張泗漢認為,三級鐵路司法體系的另一弊病是,在發展過程中“嚴重擴權”。

1953年至1954年間,國家在全國鐵路管理局所在地設立了16個鐵路運輸法院,在鐵路管理分局所在地設立了39個派出法庭,受理與鐵路運輸有關的刑事案件。“此舉主要是針對鐵路運輸行業流動性大的特點,以免管轄不明,在調查、取證方面造成拖延。”經常代理交通運輸官司的董來超律師告訴本刊記者。

“當時的鐵路司法系統是嚴格意義上的專門法院。”張泗漢說,當時的鐵路法院只處理發生在火車站內、鐵路線上、行駛的火車上的與鐵路運輸相關的刑事案件。

根據1982年生效的《最高人民法院關于鐵路運輸法院辦案問題的通知》和1990年生效的《最高人民法院關于印發〈關于鐵路運輸法院對經濟糾紛案件管轄范圍的規定〉的通知》規定,我國鐵路運輸法院管轄包括:由鐵路公安偵破、鐵路檢察院起訴的,發生在鐵路沿線的刑事犯罪案件,以及鐵路貨物運輸合同糾紛在內的12類經濟糾紛案件。

“一旦鐵路企業同地方企業或個人發生經濟糾紛,司法天平的準星怎么可能不偏?”張泗漢認為,人、財、物受制于鐵路的鐵路法院,在行使審判職能時容易受到行政干預。

朱愛民記得,在案源不足時,鐵路法院還曾受理過鐵路職工離婚等民事訴訟。

“這已經超出了專門法院的職權范圍,”張泗漢認為,鐵路司法系統的“擴權”,同計劃經濟體制下“企業辦社會”

的“大企業”思維不無關系;而司法擴權確實在很大程度上保障和維護了鐵路系統的利益。

在這種情況下,鐵道部門舍不得給鐵路司法體制改革放行,就是很自然的事了。

舍不得放權成改制最大阻礙

1987年4月,最高法、最高檢的一紙通知,撤銷了鐵路運輸高級法院和全國鐵路運輸檢察院。最高法和最高檢分別設立了交通運輸審判庭和鐵路運輸檢察廳,來接手以前這兩家機構的工作。

至于鐵高法和鐵高檢撤銷的原因,有一個在鐵路司法系統內部流傳的故事可作參考。某外國考察團到鐵道部訪問,我國將鐵路辦公檢法作為經驗同對方交流,遭到質疑:“企業怎么可以辦司法?到底是人治社會還是法治社會?”

“那次撤銷,是鐵路司法體系改制的起點。”北京交通大學交通運輸法研究所所長張長青告訴本刊。但鐵路運輸中級法院、檢察院和各地基層院的改制,卻一拖20年。

90年代初,全國人大、最高法院啟動修改法院組織法時,試圖對包括鐵路法院在內的專門法院進行改革。

據張泗漢介紹,當時最高人民法院專門成立了法院組織法修改領導小組,組織全國鐵路運輸中級法院座談調研。

“意見有分歧,”張泗漢說,有人主張完全撤銷兩級鐵路法院,有人主張保留原有體系,重點理順管理體制即可。當時有人建議鐵路干部任免權交還人大,但辦案所需財力、物力仍由鐵路支付,“這無法從根本上解決問題”。

本刊記者采訪過程中,多位專家學者表示,鐵路司法體系改制20多年來,雷聲大,雨點小。癥結在于:從鐵道部門來看,握有獨立司法權,在辦理刑事案件和“涉鐵”訴訟中占有極大便利,要拱手交出這塊行政和司法權力,難以割舍。

鐵路司法系統員工流出鐵路,也可能面對待遇和安置方面的諸多問題,這也關系到這些人員對于改革的支持度。

還有,鐵路公檢法如果分離到地方,其人員和經費開支必然給地方政府增加負擔;而且鐵路跨地區的特殊性,決定了鐵路運輸中級法院的管轄范圍可能跨越多省,舉例來說,北京鐵路運輸中級法院下轄北京、天津、石家莊三地的鐵路運輸基層院,那么同中級法院對接,就必須考慮當地政府的財力。

因涉及諸多原因,起草了20多稿后,法院組織法修改工作擱淺,包括鐵路法院在內的專門法院改革也沒有了下文。

1999年最高人民法院第一個五年改革綱要中,將鐵路法院等專門法院列為“應逐步改變??由行政主管部門或者企業領導、管理的現狀”。

中央也曾在2001年出臺文件,要求理順設在鐵路、林區、農墾等人民法院的管理體制,將人員編制納入國家司法體系統一管理。

2003年,鐵道部指定由濟南、蘭州、上海三地鐵路局作為改革試點,嘗試將公檢法機關、醫院和學校等單位剝離出鐵路系統,交由地方管理。目前,除了公檢法,醫院和學校的剝離已基本完成。

評價此次主輔分離試點,江西檢察院系統一位知情人士稱:“鐵路把包袱甩掉了,權力還是牢牢地攥在手里。”

硬骨頭開始松動

近幾年,呼吁鐵路司法體系改革的聲音更大。

自2005年起,每年的全國兩會上,幾乎都有來自各省高級人民法院或省檢察院的代表聯名建議,取消鐵路運輸等專門法院,將其納入國家司法體系,由政府財政保障其行政經費,實現法院檢察院與部門、企業徹底脫鉤。

而鐵路法院對多起案件的裁判,也引發了全社會的口誅筆伐。

2007年3月,遼寧省沈陽市市民李麗穿越鐵道口時被火車撞死,鐵路部門只肯賠償400元,引發了社會對鐵路“交通事故傷亡限額賠償制度”的指責。

2009年4月17日,貴陽鐵路運輸法院對2008年9月發生的乘客曹大和被列車長捆綁致死一案作出一審判決,以“過失致人死亡罪”判處1291次列車原列車長黃建成有期徒刑2年,緩刑2年。外界質疑鐵路法院量刑太輕。

“撤銷鐵路法院、檢察院是推行司法改革的需要,”張長青認為,“國家司法主權神圣不可侵犯。”而且海事法院和林業公安的改制,為鐵路司法系統的轉制提供了借鑒。

時機已經成熟,鐵路司法這塊難啃的骨頭開始松動。

而張泗漢則認為,撤銷與否并非終結鐵路司法時代的關鍵。

“案件分類劃歸地方法院審理,還是參照海事法院模式建立專門法院,都是可行的改制方案。”他告訴本刊記者,改制最終的目標是建立真正獨立的國家司法序列:包括專門法院在內的全國法院經費,都由中央財政統一劃撥,司法干部由最高法院提請全國人大常委會任命,實行自最高人民法院到各省、市、地區垂直管理的司法行政管理體系。

以獨立為前提行使司法權,才有公平可言。