論我國行政性農村社會工作的發展

蘭世輝

[摘要]行政性社會工作是當前我國社會工作的一個重要組成部分。文章以江西省Y縣所推動的行政性農村社會工作為例，揭示了行政性農村社會工作所取得的成績和存在的問題，認為專業人才和民間組織的缺乏是農村社會工作開展的最大瓶頸。因此，培育基層原有干部的專業社工理念和方法，建立高校社會工作教育機構與地方長期合作模式，培育農村民間組織，是農村社會工作發展的當務之急。

[關鍵詞]行政性；農村社會工作；民間組織

[中圖分類號][文獻標識碼]A[文章編號]1008—2689(2009)03—0012—04

農村社會工作是我國社會工作的重要組成部分之一，也是具有中國特色的社會工作體系的重要體現。我國最早的農村社會工作可追溯到民國時期晏陽初等人在河北定縣的平民教育運動以及梁漱溟等人在山東鄒平的公民教育實驗，民國時期國民政府也曾大力推行新生活運動，主張移風易俗，對鄉村生活也產生了重要影響。新中國建立后，由于歷史原因，社會工作和社會學等學科均被作為資產階級學科而取消。直到改革開放后，社會工作專業在我國大陸作為一門學科才重新開展并活躍起來，各地不僅開展了相關的理論教學，也進行了許多推進社會發展的有益嘗試。長沙民政學院社會工作系積極探索農村社會工作的有效模式，探索出了不少有益的方式。云南大學社會工作系與香港理工大學應用社會科學系合作，在云南一些貧窮鄉村和少數民族村落積極探索農村社會工作的介入模式，也取得了不少經驗和教益。與此同時，在國家民政部推動之下的各地方民政部門也積極開展農村社會工作的一些試點工作，其范圍更大，影響更深遠。

根據王思斌的界定，行政性社會工作有以下三種含義：第一，這種社會工作是被納入行政框架之中的，即它對社會成員的幫助是按照行政系統進行的。有困難的人依照行政系統向他所屬的上級提出要求，而作為政府代理人的工作單位則有責任去解決他們的困難。第二，這種社會工作是由國家行政干部按照行政程序進行的。有困難的人一般要寫出要求解決困難的申請交于主管人員(他們是某種類型的干部)，主管人員則根據國家政策或組織內的規定決定如何解決問題，或橫向聯絡，或上報審批，主管人員同各行政部門打交道以圖解決問題。第三，這種社會工作在其功能定位方面被納入行政管理的范疇。行政性社會工作是相對于專業社工指導下的專業社會工作而言的，有較強的政府管理色彩(社會工作動員、推進、檢查和督導全程納入政府管理)。長期以來，行政性社會工作與專業社會工作二者相對平行發展，自2007年中國共產黨十六屆六中全會在全國布署構建和諧社會之后，兩種社會工作實踐發生了積極互動，形成了王思斌所謂的“嵌套結構”，但這種嵌套結構中政府仍更為強勢，因此，王思斌呼吁社會工作的發展應從政府的強勢構建轉為與社會工作專業的合作性構建。

而農村社會工作的主要內容主要包括：制定農村經濟和社會發展規劃，進行社會救濟，建立社會保障，興辦公共福利，普及文化教育，處理違法犯罪行為，進行社會管理等，其目的在于預防和解決社會問題，推動農村社會的發展。

本文所指的行政性農村社會工作即為上述二者的結合，即政府行政部門和行政人員主要依靠行政手段所推進的農村社會工作。

一、江西Y縣的行政性農村社會

工作實踐

2008年7月，根據《民政部關于開展社會工作人才隊伍建設試點工作的通知》的要求，筆者有機會考察了江西Y縣的社會工作開展情況。Y縣地處江西西部，毗鄰湖南，經濟發展水平相較而言比較滯后，是個經濟欠發達的農業大縣，全縣總人口48萬，其中農業人口就有38萬。占全縣人口的近80％。近年來，農民收入雖有較快增長，但統計表明，農民收入的增長主要來源于外出務工收入的增長，務農收入的比重一直在逐步下降。隨著農村主要勞動力的外出，留守農村的主要是老人、婦女和兒童，他們在生活、生產和教育等方面上所凸顯出的問題日益嚴重，各類民間糾紛也時有發生，嚴重影響著農村的經濟發展和社會穩定。

2008年，該縣通過政府公文的形式要求全縣各單位及下屬鄉鎮的對應部門均需推動社會工作，并把此作為各部門單位年終考核的重要事項之一。該縣民政局專門設立社會工作股，負責社會工作的開展事宜，2008年4月成立的社會工作協會也成為推動社會工作的一個重要部門，其會員單位包括政府部門、學校、城鎮社區和村落。但是其會長、副會長、名譽會長、顧問等均為政府各部門領導，理事成員也均為政府各領導部門。

在各鄉、鎮(街道)設立了社會工作服務所，其人員由民政所長、團委書記、婦聯主席、勞動就業站站長、農技推廣站站長、衛生院院長、中學團支部書記、中小少先隊輔導員等組成。根據各自實際，有針對性地在社區發展、農村留守家庭、社會救助、康復、就業、心理健康、學校、醫療、矯治等領域開展服務。

在各村和村落社區設立社會工作服務站，其人員由大學生村官、村兩委干部、村治保主任、婦女主任、村小少先隊輔導員、村人大代表和政協委員、致富能手、退役士兵、高、初中畢業生、打工返鄉人員、低保對象、村落志愿者協會會長等組成。根據各村落實際情況，有針對性地開展社區服務、社區社會救助、社區衛生、社區治安、社區文化教育等工作。村落社會工作服務站直屬其所在鄉、鎮(街道)社會工作服務所管理。

具體而言，Y縣社會工作開展的主要內容有：

第一，建立以鄉、鎮(街道)民政所長、團委書記、婦聯主席、勞動就業站站長、農技推廣站站長、中學團支部書記、小學少先隊輔導員、村(居)治保主任、婦女主任為骨干的職業隊伍。組織社會工作的知識培訓，使他們初步掌握社會工作的理念、方法與技巧，提高服務和管理水平，并積極鼓勵他們參加職業水平考試。

第二，廣泛宣傳社會工作知識。社會工作是個全新的工作，在我國剛剛起步，在農村更是很少人了解它，Y縣民政局以及各級鄉鎮政府，有計劃、有針對性地向村民宣傳社會工作的意義、目的、作用、方法和理念，社會工作得到較好普及。

第三，Y縣民政局聯合江西各高校社會工作專業的師生，擬定關于農村留守兒童、空巢老人、留守婦女、殘疾人康復和社區矯治燈方面的社會工作活動方案。按照新農村建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，結合Y縣農村經濟欠發達，“三留”(留守兒童、留守老人、留守婦女)、“三化”(農村兼業化、經濟空心化、人口老齡化)、“三缺”(生產缺人手、致富缺技術、創業缺資金)、“三差”(環境衛生差、救災基礎差、文體設施差)和“三個較多”(矛盾糾紛較多、貧困人口較多、無助老人較多)等現實問題，將社會工作引入這些領域，計劃開展針對性的個案、小組、社區工作，破解上述問題和矛盾，使社會工作在新農村建設中發揮積極作用。但由于缺乏專業的社工人員，這些活動至今尚未開展。

據筆者觀察，在行政命令之下推動的Y縣農村社會工作聲勢浩大。社會工作協會成立之時，在縣城廣場有隆重的慶祝儀式，各鄉鎮甚至村落社團都被動員參加，客觀上這些活動對社會工作起到了較大的宣傳作用。Y縣轄下各鄉鎮也都有成立書記或鄉鎮長為組長的社會工作的領導小組，開辟對外的宣傳欄，這些宣傳欄都也有利于社會工作的宣傳和普及。然而，在實際工作層面卻并不樂觀，雖然創設了一些新的社工機構，比如鄉鎮和敬老院、村委會等機構中均設有社會工作室，但由于其社會工作人員仍由原行政人員兼任(村級的社會工作也仍由原村干部擔任)，加上Y縣社會工作考核標準為非常具體的量化指標，這在很大程度上被下層社會工作人員視為一種行政任務，其工作目的也是為了完成上級下達的達標任務。由于社會工作人員尤其是一線的基層社會工作人員和社會工作對象二者的主觀能動性均未能充分調動起來，Y縣的社會工作在很大程度上是作為一項行政任務自上而下強勢推行的，表現出非常濃厚、明顯的行政性。

二、行政性農村社會工作的發展瓶頸

現階段所進行的行政性農村社會工作試點，由于資金方面有上級撥款支持，再加上地方政府一定程度的資助，因此暫時是有保障的，但由于未形成制度性的經費保障，因此農村社會工作還能走多遠仍是未知數。制約行政性農村社會工作發展的絕不僅是經費問題，行政性社會工作發展的兩大瓶頸是專業人才的缺乏和民間組織的缺乏。

(一)專業人才的缺乏

王思斌曾指出行政性社會工作是依靠原有體系所進行的半專業化社工。所謂“依靠原有體系”，有兩層含義：第一，中國內地沒有許多市場經濟比較發達的社會所擁有的民間社會機構，沒有專業化的社會工作隊伍，實際的社會福利服務在很大程度上還靠政府、工青婦組織及工作單位。第二，社會工作本土化是靠現在從事行政性、半專業化社會工作的人員進行的，這些人員領悟了國際上專業社會工作的經驗，并將之與自己的工作相結合是社會工作本土化必由之路。當然，這里說要依靠原有體系并非排斥建立民間社會服務機構以作示范。所謂半專業化是指：第一，在中國內地從事為民解難工作的主要是各級各類干部，他們沒有受過國際上通行的社會工作知識、技巧的訓練，但卻受過本職工作訓練。這種本職工作訓練包括價值觀念和工作方法，與一般的社會工作有相通之處。第二，由于這些為民解難的工作已成為干部的職業，因此，在長期的職業實踐中，他們也摸索出一大套行之有效的工作方法特別是思想工作方法。因此，地方行政人員長期以來形成的工作方法和優勢是思想政治工作，但是面對新的更為復雜和專業的挑戰，他們往往無能為力。

筆者所到的Y縣下轄某鄉，全鄉的行政人員中只有一人是本科畢業，其余都是專科或以下教育程度，進行社會工作試點的某敬老院，由原院長辦公室改為社會工作室，其正副兩位院長均由原鄉鎮工作人員轉制而來，年齡屬中老年，且均為小學文化程度，連電腦操作都很困難，開展社會工作活動則更加困難。因此，急需引進專業社會工作人才，基層社會工作人員的素質也急待提升。

(二)缺乏具備自主性的民間組織

根據普遍的理解，農村社會工作應該是在城市社會工作推進到一定程度之后才能夠實現的，畢竟社會工作事業是需要經濟投入的，而經濟發展滯后的農村如何開展社會工作一直是一個非常大的難題。長沙民政學院社會工作系的經驗在于高校師生對某一村落的持續介入。筆者認為這一模式對于個別村落也許是有效的，但是難以推廣到廣大農村。一則沒有足夠的外部介入力量，二則如果長期依靠外力，也沒能發育農村和農民自身的主動性，農村社會工作仍然只會流于形式而無法持續。積極培育和引導民間組織的發展，可以凝聚民間與社會各界的力量，并且由于民間組織在管理和決策的自主性，能夠針對自身利益進行靈活機動的調整，可以有效維護村民利益。其實，盡管Y縣民間組織的發展還未成氣候，但是該縣民政局的報告計劃中已經提到培育民間組織的計劃。比如，在2007年為建設社會主義“和諧新農村”，Y縣民政局曾擬定一個“農村社會工作開展”計劃的文件，其中提到“充分發揮民間組織的作用，積極擴展以村落老黨員、老干部、老模范、老農民、老教師、老復退軍人和無職黨員等為主體的社區志愿者協會，通過我們社會工作者的介入，把那些有經濟頭腦、有全新觀念、有技術的務工返鄉人員納入志愿者隊伍中來。根據農村主要勞動力外出，留守老人、婦女、兒童增多，生產銷售單一、分散的特點，在各村落社區成立‘農資購買協會，選舉德高望重的老尊長擔任會長，統一購買農資，讓農民買得方便、實惠、放心；成立‘農業合作社，選舉有經濟頭腦、有新觀念、懂技術的人員擔任會長，統一選種種養，統一銷售；成立“水利協會”等多種形式的協會，以促進農村生產經濟的發展”。可見，理念具備之后最重要的是大力落實到具體的社會政策和社會行動，實際成果比空頭文件重要百倍。

三、行政性農村社會工作的發展出路

我國基層所進行的行政性農村社會工作所遇到的最大阻力在于缺乏專業的社會工作人才以及相適應的體制。行政性社會工作發展的當務之急是要培育專業的社會工作人才以及依托社工的民間組織，專業的社會工作人才猶如發動機之汽油，民間組織猶如發動機之汽缸，二者相輔相承、缺一不可，二者的通力合作方可助推社會工作之車在農村地區的大力行進。

首先，發展農村社會工作，應著手構建農村社會工作人才的工作機制，建立政府購買社會服務的機制，政府劃撥專項資金為社區購買人才服務，招募高校社會工作專業學生參與社區服務，保證農村社會工作人員的薪酬落實，并要建立農村社會工作經費保障機制，對于工作業績突出的社會工作人才采取評優、培訓等多種激勵方式，激發其工作熱情和創造潛能。

同時，在社會實踐工作中明確設立職業社工崗位，包括在鄉鎮一級的社區職業社工崗位，以及在專業類的社會服務機構的職業社工崗位，設立職業社工崗位僅僅是中國社工走向專業化的第一步，它并不意味著可以將大學社工畢業生立即派人這些崗位。另外，高校等專業機構也需加強針對農村社會工作的人才培訓，加強對中國基層政府的行政體制中從事行政化社會工作的從業人員的培訓，必須在將他們納入社工職業崗位的過程中促進他們的再學習和自我提升，一個比較簡單易行的方案是高校社會工作教育機構在基層政府或社區建立農村社會工作的實習基地，每年的暑假可安排大學師生到農村實踐或實習，以帶動和指導當地農村社會工作的開展。

其次，改革開放以來，民間組織的發展在社會公益和福利事業方面對社會所作出的成績和貢獻已開始得到社會和學術界的承認，但政府與“第三部門”——民間組織之間的伙伴關系與信任感仍未完全建立，而這種信任關系對民間組織的發展至關重要。但是，和以前相比，國家宏觀政策對民間組織的注冊和發展已經寬松很多了，因此，開展農村工作應當考慮組建農村的民間組織。因為目前農村的村民委員會更多地是國家合法性權力在農村的代理人，當村民利益與政府利益出現沖突的時候，它們更多的是代表政府利益而站在村民的對立面。另外，村民委員會由于具有行政“樁腳”的職能，上級各個部門的各種行政事物都會落到村民委員會的頭上，所以其本身也沒有足夠的精力和能力來組織和帶領社會工作。但是村民委員也掌握著大量的鄉村資源，所以發展農村社會工作也應考慮新成立的民間組織與村民委員會以及鄉鎮政府之間的合作與互動。“現行鄉村組織管理體系和專業社會工作服務體系之間還存在著不可共約性差異，要想建立二者之間的契合性關系，需要慢慢地對話與碰撞，雙方互相改變各自的假設、理念，逐步達成基本共識，然后才是解決常規性問題。當前一些實用主義的態度，認為只要國家讓出資源和空間給社會工作，社會工作就可以運用自己的理論和方法，發揮專業的威力和作用，只是一種熱切的幻想，既缺乏理論依據，也缺乏經驗支持”。

農村社會工作的專業實踐需要依托一個組織，而最好的組織是具備自主性的民間組織，這是社會工作在西方發展百余年的基本經驗，無論如何，我們都應該重視和借鑒這一經驗。專業人才之油需要民間組織之缸，只有二者共同構筑的發動機方可將我國農村社會工作實質性地向前推進。

責任編輯齊家