改善產業組織 保障國家石油安全

黃速建 劉戒驕

石油是世界經濟發展的主要能源,也是我國國民經濟具有戰略作用的組成部分。我國石油和天然氣資源相對不足,人均石油、天然氣資源量僅為世界平均水平的7.7%和7.1%。近年來,我國石油需求與供給之間的矛盾越來越突出,原油凈進口量不斷逼近國內原油產量。這次金融危機以來,不少石油生產國和出口國面臨較大的財政壓力,我國面臨開發利用海外油氣資源的又一次機遇。如何優化石油產業組織及政策,利用好這次機遇,全面提高國內石油企業參與國際競爭的能力,更好地保障國家石油安全,是值得思考的一個戰略問題。

一、我國石油產業組織現狀與問題

產業組織是影響石油產業發展及運行效率的重要因素,也是許多國家石油戰略優先考慮的關鍵內容。改革開放以來,我國石油產業分別在20世紀80年代初和1998年進行了兩次影響全局的重組,石油產業實現了政企分離,改變了上下游分割的做法。國資委成立以來,我國石油企業的產權結構、業務結構和組織結構進一步優化,經營能力和經營績效有較大改善,抗風險能力和利用國外資源能力顯著增強。

第二次重組以來的10年間,我國從石油生產大國、消費大國進一步發展成為石油進口大國,石油產業成為我國國有經濟和國民經濟中更具戰略性的組成部分,影響石油產業組織的內外部因素發生了很大變化。從外部看,國際石油資源的爭奪日趨激烈,資源國政府力圖從原油生產中獲得更多的利益,俄羅斯、拉美等國家石油工業進行了新一輪國有化。從內部看,我國石油產業國有化程度高和上下游一體化的優勢得到體現,但束縛產業發展的政策依然存在,石油產業各環節之間發展不夠協調,勘探相對滯后,煉油和化工分割,原油和成品油進口經營主體少,企業總體規模和國際競爭力與主要國際石油公司相比還有較大差距。

二、改善我國石油產業組織的幾個關鍵點

石油產業由上游勘探、開發、生產、管道和下游煉油、化工、銷售等環節構成,各環節具有很強的相互依存、相互促進的配套關系。石油產業組織的核心問題是產業內企業數量、相對規模及其相互關系。理論上,很難確定石油產業組織合理與否的明確標準。實踐中,石油生產國和出口國一般采取獨家壟斷和寡頭壟斷的組織結構,石油消費國和石油進口國一般采取競爭性較強的組織結構,石油工業發展較早、技術水平領先的發達國家一般通過多家跨國公司控制石油輸出國的資源。我國石油產業組織優化必須把握好以下幾個關鍵點。

首先,保持多家中央企業并存,促進石油產業的有效競爭。我國石油產業擁有中石油、中石化、中海油、中化集團等骨干企業。不同的發展歷程和背景決定了它們各自的優勢。中石油和中石化具有國內領先的陸上油氣勘探開發和提高采收率技術,中海油則更擅長于海上油氣勘探與開發,中化集團海外合作經驗豐富,可以通過靈活經營的優勢獲取海外項目。我國石油產業主要由中央企業經營,中央企業數量對整個行業壟斷競爭狀況和產業績效具有重要影響。從實現國內原油供應渠道多樣化,改善石油產業上下游市場競爭環境,提高產業績效,規避海外業務的政治風險等角度看,應該進一步做大作強中海油、中化集團等企業,拓展其業務領域。

其次,著力解決大型企業煉油和化工業務相互分割的問題。煉化一體化因其將煉油和化工兩個階段連接在一起,通過原料、中間產品、副產品和廢棄物的綜合利用,促進了資源綜合利用和循環經濟發展,從源頭上削減污染物和廢棄物的產生量,成為世界石油化工的重要發展方式。我國煉油和化工曾經長期處于不同工業部門,煉化一體化發展緩慢。近年來,隨著化工園區和化工基地的建設,煉化一體化步伐開始加快。國家可以通過注入資本金和其他政策,支持具備基礎和條件的企業加強海外石油勘探、開發和國內煉制業務,為煉化一體化發展奠定基礎。重點壯大中海油的下游業務,拓展中化集團的煉油業務,盡快解決大型石化企業煉油和化工業務相互分割的問題。

第三,在現有石油公司以外,培育幾家國有石油企業,規避獲取海外石油資源的政治和法律障礙。國際上資源富集的大油田主要被西方國家勢力控制,大型國有石油公司“走出去”在國際上非常敏感,容易受到西方國家政治勢力的干擾。西方一些利益集團往往將大型國有石油公司的收購行為與政府行為掛鉤,對我國在海外開發油氣資源采取多種方式進行遏制。我國如果過度依靠少數大型石油公司開展海外勘探開發業務,勢必進一步引起西方既得利益集團的排擠,致使收購成本增加,制約海外經營業務整體規模的擴大。培育若干家上游專業油氣勘探開發公司,可以拓寬海外油氣資源獲取渠道,多爭取一些邊際油田,強化和突出企業的商業行為,淡化企業的國家背景,降低收購成本。

三、配套政策和措施

在市場結構確定之后,市場準入、許可證、進出口等政策成為影響石油產業組織績效的重要因素。我國石油產業組織政策應當根據國內外環境變化進行調整和完善。

第一,區別壟斷業務和非壟斷業務,改革和完善石油產業競爭政策。壟斷業務和非壟斷業務并存是石油產業的重要經濟特征。石油管道傳輸屬于壟斷業務,勘探、開發、儲存、批發、零售屬于競爭性業務,石油產業組織政策應該區別對待壟斷業務和非壟斷業務。對于壟斷業務,可以授權一家或少數幾家企業壟斷經營。經營壟斷業務的企業,如果允許其經營競爭性業務,則應要求其對不同性質的業務實行獨立核算,以防止企業利用壟斷業務排擠競爭者。對于非壟斷業務,應放松市場準入,允許符合資質的企業進入,以便充分發揮競爭機制的作用。對于固定資產投資和沉淀成本較大的業務,政府可以規定技術和其他方面的準入標準,以避免低水平過度競爭。

第二,采取傾斜措施促進石油產業關鍵環節的有效競爭,改善上下游不同環節的績效。石油產業從上游到下游規模經濟效應總體遞減,雖然一些環節容納的企業數量有限但可容納的企業數量逐步增多,市場競爭程度逐漸加大,增加市場參與主體的空間較大。上游領域重點解決石油天然氣探礦權和采礦權過度集中和一家獨大的問題。原油供應領域,重點支持具備條件的企業擴大海外上游業務,獲取海外權益石油。服務領域,重點促進地震、鉆井、鉆井服務、地面建設等上游服務企業跨區域經營。下游領域,重點加強中海油、中化集團等企業的煉油和終端銷售業務。

第三,加快放寬石油和成品油進出口,促進石油產業從封閉向開放的轉變。產業績效除了取決于企業數量及其相對規模以外,還與市場開放程度有關。市場封閉條件下,通過增加企業數量可以改善產業績效。市場開放條件下,即使產業集中度較高仍然可以改進產業績效。我國石油產業只能選擇開放條件下保持較高產業集中度的產業組織形式。石油市場開放主要是放寬原油和成品油進口管制,增加從事原油和成品油進口業務的主體。這有利于促進原油進口來源和進口渠道多樣化,從多元角度保障國家石油安全。

第四,采取資本金注入、信貸便利等措施,提高石油企業海外經營能力。經過十多年的努力與探索,我國石油企業的海外業務已經擴展到世界30多個國家,參與100多個石油投資項目,形成了相當規模且較穩定的油氣生產基地,同時還中標和簽署了一批有良好勘探前景的大型勘探項目。但總體來看,我國石油企業國際化經營起步較晚,從事海外石油業務的企業數量偏少,掌控海外油氣資源的能力不強。企業境內融資信貸審批等流程不能為稍縱即逝的海外并購商機提供及時的資金支持。目前境外融資成本較高,為更好支持具備條件的企業參與國際油氣資源勘探開發,應優先解決石油企業人民幣購匯額度受自有出資占項目總投資額30%的限制,以及境內外匯融資業務發展滯后等問題。

(黃速建,中國社會科學院工業經濟研究所副所長、研究員。劉戒驕,中國社科院工業經濟研究所研究員)