阿根廷私營養老金制度“國有化改革”對我國社保改革的幾點啟示

2008年以來的金融風暴給全球養老金行業帶來巨大影響。拉丁美洲作為世界上率先進行社保私有化改革的地區,在這場危機中無疑受到大幅沖擊。針對危機,拉美各國紛紛出臺養老金保護和調整措施,其中最令世界矚目的是阿根廷私營養老金體系的國有化改革事件。

阿根廷的私營養老金體系建立于1994年,至2008年10月,加入私營個人賬戶養老金計劃的參保成員大約有950萬人,養老基金積累達300億美元,相當于2007年阿根廷GDP總量的11%。多年來,阿根廷的私營養老金運作并不理想,表現在覆蓋面小、管理成本高以及待遇下降等多個方面。金融危機成為這次國有化改革事件的導火索。2008年12月4日,阿根廷總統簽署《阿根廷統一養老金法》。至此,經過14年的私有化改革后,阿根廷養老金制度又退回到改革前的國家公共保障制度中去,私有化改革宣告失敗。阿根廷社保國有化在國際上產生了廣泛影響。

我國城鎮基本社會養老保險制度采取社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式,由于引入了個人賬戶養老金計劃,這種模式可以說是一種混合型的部分私有化制度。“統賬結合”制度的目標在于將社會互濟與個人責任相結合,兼顧公平與效率,實現部分積累,增強養老保險的財務可持續性。但由于種種歷史原因,個人賬戶在實際操作過程中一直空賬運行,部分積累制并未落到實處。從2001年“遼寧試點”以來,國家開始推開做實個人賬戶工作,目前已擴展至10幾個省份和地區,基金積累達1100多億元。受投資環境的制約,迄今為止,個人賬戶養老基金并未真正建立起市場化的投資運營體制。

分析阿根廷私營養老金的“國有化”改革事件,對照我國社會基本養老保險制度改革的現實情況,可以得出以下幾點啟示:

一、擴大社會保險覆蓋面是社保改革的當務之急

一個國家的基本社會保險制度應該覆蓋全體就業人口,如果長期不能實現應保盡保,就會使社會對其合法性產生懷疑。在這方面拉美的教訓是深刻的。自20世紀80年代初以來,智利等十幾個拉美國家先后進行了私有化改革。私有化改革后,社保基金支付能力的可持續性問題得到了較好解決,但其覆蓋面卻從改革前的40%降至30%左右,至今也沒有恢復到私有化改革前的水平。有研究表明,拉美國家成為世界貧困率最高的地區之一,與其社保覆蓋范圍狹小是密不可分的。阿根廷1994年私有化改革前覆蓋率為45%,改革后下降到40%;由于阿根廷經歷了2001年金融危機,其覆蓋面狹小導致的社會矛盾開始逐漸尖銳起來,在危機最深重的2003年,覆蓋面進一步下降到30%,失業率從改革前1993年的8.8%驟升至25%。2008年11月,當美國次貸危機剛剛波及拉美時,阿根廷政府便宣布廢除私有化社保制度,對其進行國有化再改革,其最重要理由之一就是為了擴大覆蓋面。廣泛和雄厚的社會基礎使阿根廷運行了14年的私有化社保制度頃刻之間迅速瓦解,并成功地實現了國有化再改革。

我國的城鎮基本社會保險制度誕生于上世紀90年代初,當時主要是作為輔助國有企業改革的配套措施提出來的,參保對象主要是針對國有企業職工,這在很大程度限制了社會保障覆蓋面的擴展進程。當前,社會保險在城鎮正規就業部門中已基本實現全部覆蓋,覆蓋的難點在非正規部門的靈活就業和廣大農村人口。截至2008年底,全國城鎮基本養老保險覆蓋2.19億人(含0.5億退休金領取者),農民工參保人數0.18億,農村參保人數0.52億(含0.04億養老金領取者),減去養老金領取者,全國參保人口合計2.35億,按全國勞動人口7.7億人計算,其覆蓋率僅為31%。如按國際慣例,將法定退休年齡(男性60歲和女性50歲及以上老年人口)作為“應保”人口,再考慮到養老金領取者,其覆蓋率大約在30%左右。相比之下,農民工的覆蓋率就更低了,只有17%左右。就是說,基本養老保險中,70%就業人口被排除在社保制度之外,農民工則高達80%以上。

社保制度覆蓋面低是制約我國經濟增長方式轉型的重要因素之一。多年來,由于社保覆蓋范圍狹小,大多數城鄉居民不敢消費,內需難以拉動,迫使增長不得不過度依賴投資和出口。黨的十七大提出到2020年建立覆蓋城鄉社保體系的目標,實現這個目標任重道遠。拉美的教訓說明,一項社保制度如果無法解決覆蓋面低的問題,就會面臨合法性危機問題。為此,我們應高度重視社保覆蓋面問題,從社保制度根源上去尋找答案,解決制約覆蓋面擴展的制度性因素,如繳費負擔過重、回報率低、運營成本高、風險過高等等。

二、慎重選擇個人賬戶養老基金的投資管理模式

自2001年遼寧試點開始,我國部分省份開始逐步做實賬戶。當前個人賬戶資金管理面臨兩方面突出的矛盾:一是在現行體制下,賬戶基金市場化投資運營政策尚未出臺,個人賬戶基金只能存銀行、買國債,隨著基金規模的擴大,投資壓力越來越大。賬戶基金如不進行投資,則是一種資源的浪費,進而導致養老金替代率下降;與此同時,做實賬戶后,不少省份統籌基金的支付壓力進一步加大,一方面是賬戶基金的閑置,另一方面是統籌基金的缺口加大,從資金借貸的經濟賬上算是不劃算的,這使人們對做實賬戶的初衷和合理性產生了疑問。賬戶基金投資政策遲遲不出臺,這種壓力越來越大,盡快出臺賬戶基金的投資管理辦法已迫在眉睫。而賬戶基金的投資管理是整個社保體制改革中一個非常敏感的問題,國家一直未放開投資限制的原因,主要是考慮到基金的安全性。近兩年頻發的“社保基金案”更是向社會敲響了警鐘。毫無疑問,賬戶基金采取市場化的投資策略是改革的大勢所趨,在此過程中,如何保障基金的安全性和收益性是賬戶基金管理體制改革中的關鍵問題。

在“賬戶基金”投資管理方式的選擇上,世界上主要有兩種模式:

分散化投資的“智利模式”。其主要特點是:賬戶持有人作為投資者做出基金的投資決策,資金完全在個人賬戶里運轉,私營的養老基金管理公司進入市場進行競爭,根據市場需求自行設計投資產品。國家的作用是制定投資指南,對市場制度進行維護和監管。

集中投資的新加坡投資模式。其特點是中央政府集中投資,雖然個人賬戶按實際繳費記賬,但事實上賬戶是“空”的,其繳費積累由中央“拿走”統一進行投資運行,投資決策和資產分布等一切投資業務均由中央政府統一安排,屬于政府控制型的“集合”投資。

大部分拉美國家采取分散型的資本化賬戶投資方式,這些國家曾獲得了較高的投資收益。以改革時間最長的智利為例,在過去20多年中達到了年均10%的高額回報率。但這種投資模式的缺點也是非常明顯的:

首先,參保人承擔市場風險,回報率隨市場的波動幅度較大,特別是在金融危機面前,參保人會面臨巨大損失。阿根廷的情況充分說明了這種投資方式存在的風險。早在2001年,阿根廷就遇到了金融危機,在危機最嚴峻的2002年投資虧損超過了40%,導致平均養老金待遇水平下降達38%。在此次金融危機中,阿根廷社保基金從2007年10月就已開始貶值,到2008年10月宣布國有化之前已下降了-19.1%。為此,2008年11月克里斯蒂娜總統直言道:對社保實行國有化改革是應對全球金融危機的一個重要手段。

其次,由私營公司管理養老金個人賬戶,管理成本較高。在1994年剛進行私有化改革時,阿根廷共建立了24個養老基金管理公司(AFJP),競爭十分激烈,經過兼并和重組后,國際資本大量涌入,控制了養老基金管理公司,逐漸形成了壟斷。至2008年11月,養老金管理公司剩下10個。14年來,養老金管理公司的手續費收入達150億美元,大約占實繳股本的20—30%左右,這意味著,公司利潤是有保證的,外國股東的投資風險很小,但參保人則承擔著較大風險,并且承擔著匯市和股市的雙重風險。截至2008年9月,由于經濟危機的影響,阿根廷10個養老基金管理公司的投資損失占參保人繳費收入的20%。

從目前情況來看,參保者個人分散投資的模式顯然不適合我國具體國情。原因在于:一是我國資本市場不發達,風險較高,缺乏支持養老基金投資的產品,投資者心理和經濟承受能力十分有限。二是賬戶持有人的素質有待提高,參保者對養老基金投資的知識了解不多。三是在金融機構、管理水平和經驗、人才等諸多方面存在差異性和限制。四是文化觀念和傳統習慣等“軟環境”還不能一步到位,以建立起這樣一個完全體現個性化和個人能力的、個體收益差異性如此大的投資制度。與“資本化賬戶”模式相比,中央公積金制投資方式相對適合我國國情,政府“集合”投資并承擔相應的擔保責任,可以在一定程度上保障基金的安全性,也可以避免分散化投資所帶來的高額成本。

而采取政府集中管理投資方式的一個關鍵問題在于:如何選擇賬戶資金管理的主體層次,即是由省級社保經辦機構還是在中央政府層面設立獨立機構來管理基金。從現實表面情況分析,采取省級投資模式似乎是合理的。我國基本養老保險基金多為地方統籌,賬戶資金的收集、記錄以及養老金支付等日常行政管理工作由各地社保經辦機構負責。在這種格局下,個人賬戶基金由省級社保經辦機構統一實施投資管理,在技術路徑、制度格局與利益格局的重塑整合上會容易一些,短期內的制度轉換成本也相對較低。但從長遠看,省級投資模式存在諸多問題:一是市場風險大,對部分省份來說,投資專業人才短缺,省級政府主導信托投資,容易出現問題。二是對中央政府來說,采取省級投資模式難以制定全國統一的補償機制,一旦出現問題,其最終結果還是由中央政府出面做最后擔保人,中央政府負責買單,將很可能成為新一輪社保違規的風險源。三是如果中央政府采取放開不管的態度,采取完全市場化的方式并由市場決定各省的收益率水平,不僅存在金融風險,而且在投資失誤的情況下,很可能影響社會穩定,產生連帶影響。四是公平性問題。省際發展水平差距較大,沿海發達省份與中西部欠發達省份之間在基金的投資管理水平和贏利機會上存在很大差距,收益率難免出現較大差別,相互攀比難以完全避免,道德風險難以防范。

筆者認為應借鑒新加坡中央公積金的做法,由中央政府成立一個類似新加坡中央公積局的獨立法人機構,專門負責全國賬戶基金的營運。該機構隸屬于人力與社會保障部,統一管理賬戶資金的征收、投資與待遇支付,并負責基金的投資運營。賬戶資金實行全國范圍內的統一征收,利用現行征收渠道負責管理,歸集到賬戶基金投資機構之中,由賬戶基金投資機構既負責投資營運又管理支出,實行全國范圍內的大收與大支。賬戶基金實行自我循環與自我平衡,獨立核算,嚴格按照國際慣例和法人治理結構,進行市場化投資。在賬戶基金投資策略上采取類似于企業年金那樣的信托制和全國社保基金理事會那樣的招標制,實施完全的市場化投資策略。

三、謹防社保制度的“碎片化”發展趨勢

碎片化社保制度是傳統拉美社會保障制度的一大疾病。阿根廷在1994年梅內姆總統實施養老金私有化改革時,為了避免政治沖突,并沒有將立法和司法部門納入到改革的范疇,這兩個部門的人員在改革后依然享受著傳統制度的特權。2008年,阿根廷立法和司法部門的退休金與在職工資相差無幾,每月大約在4500—12000比索之間(1385—4100美元),而參加私有化改革的工人退休金只有450比索(155美元),即一個法官的退休金是一個工人退休金的10倍。1994年改革后,參加私有化制度的群體養老金水平較低,多年的埋怨情緒遇到風吹草動就會使這個群體立即團結起來,或是集體抵制,或是群體退出。阿根廷私有化社保制度的再國有化改革,之所以受到參保人的歡迎,在于作為數量龐大的基礎階層,自認為是當年私有化改革的受害者和犧牲品,當對私有化改革進行“再革命”,必然會成為國有化的支持者和擁護者。

當前,我國基本養老保障制度已呈現出非常嚴重的“碎片化”分布現象。從城鄉角度劃分,目前的制度現狀可抽象為“兩碎片化模式”即城鎮制度和農村制度并存,農民工游離二者之間。如果為農民工單獨建立一個制度,就可抽象為“三碎片模式”即城鎮制度、農民工制度和農村制度并存。從覆蓋群體劃分,大碎片包括城鎮企業職工保險、機關事業單位傳統勞保、失業群體保險、農村養老保險、農民工養老保險以及失地農民養老保險等;小碎片則具體到各個地區、城市。為滿足各地參保群體的意愿和要求,解決社保制度存在的“便攜性”缺陷,許多地方政府開始紛紛采取變通措施,例如降低費率、單獨建立小制度的辦法,以最大限度地覆蓋城鎮靈活就業人員、農民工、務農農民、失地農民等不同群體。于是,全國各地出現了諸多“五花八門”、各式各樣的養老保險制度。

碎片化制度必然帶來諸多社會問題:一是多種碎片導致參保人群間的待遇差,造成社會不公,群體間相互攀比,進而形成社會矛盾。二是由于各種制度間相互銜接存在障礙,社會保險關系難以轉移接續,造成全國勞動力市場的流動性障礙。三是分立的養老保險模式存在著嚴重的財務缺陷。人口老齡化將直接威脅基本養老保險制度的財務平衡,而“碎片化”制度則進一步人為地扭曲人口年齡結構在時間和空間上的分布,其結果是某個制度“碎片”出現大量收支結余的同時,而另一些制度“碎片”的財務收支缺口變得越來越大,造成養老保險制度陷入財務危機。

當前,我國的社保制度改革已進入一個關鍵時期,來自部分歐洲國家和拉美國家的教訓說明,在擴大社會保障覆蓋面的過程中,應謹防制度碎片化發展趨勢,社保制度改革戰略的重點應著眼于建立全國統一的制度體系。

(房連泉,北京大學經濟學院博士后、中國社科院拉美所)