土地使用制度改革的“突破”

陳大斌

自貢試驗一個最突出的特點是：敢于抓住要點難點，施行改革“攻堅”。

目前，自貢統籌城鄉發展的試驗，已經從“全面展開”的“啟動階段”，發展到“重點突破階段”。這一階段的任務是“推進各項改革，創新統籌城鄉發展的體制機制。”就是要開展土地管理制度改革；就業與社會保障體制改革；戶籍制度改革；行政管理體制改革；產業發展機制改革；投融資體制改革；公共財政體制改革和公共服務體制改革。

把土地管理制度列為第一項改革任務，是正確的也是極有勇氣的選擇。

土地是農業發展的基礎，是農村、農民的最重要的財富，也是工業、城鎮發展中的一個不可缺少的要素。土地使用制度改革涉及如何解決城鎮發展中的用地問題及農村多項改革的深化，影響到農村經濟社會發展中的各個方面，也緊緊連著廣大農民及城鄉各方面的利益，是整個試驗中政策性最強的一項改革。

土地使用制度改革的空間有多大？

自貢的土地使用制度的改革試驗是圍繞產權問題展開的。我國現行的土地制度是城市土地國有，農村土地集體所有，農業用地由農民家庭承包經營。實行農民家庭承包經營制度是農村改革的主要成果，是保證農村經濟發展、社會穩定不可動搖的基礎。但是，這項制度實行30年來，隨著形勢的發展，也出現了不少亟須解決的問題。如一家一戶的承包經營，土地規模細零化，生產的小型分散化，阻礙土地效益的提高。在從傳統生產進入商品生產階段后，千家萬戶生產出來的商品無法與大市場對接，形成遍及全國的“賣難”，嚴重制約農村商品經濟的發展，農民收入因此增長緩慢，致富無門。另外，從上個世紀80、90年代開始，一批農民進城務工經商，無暇無人耕種土地，但又由于初入城鎮，尚無穩定職業收入，所以又不愿也不敢貿然放棄所承包的土地。這就形成有地的不能好好耕種，甚至拋荒；而留在農村的莊稼里手有心擴大生產規模，卻沒有足夠的土地可種。還有，土地承包權與占有權的不夠明晰，給那些一心發“土地財”的官商各路人馬，留下奪取農民承包土地以謀取暴利的空間。所以實行土地家庭承包制以來，農民間承包權的糾紛、農民被奪走承包地、失地又失業等嚴重問題層出不窮，給農業發展、農村社會穩定帶來嚴重沖擊。這是土地使用制度問題的一個方面。解決辦法是土地承包權的自愿有償流轉。

所以，在統籌城鄉發展試驗中，必須推進土地使用制度的改革。自貢試驗中一個要點就是推進工業化、城鎮化發展，減少農民數量，同時支持有條件的農民通過進城務工經商，最終在城鎮安家落戶。這就迫切要求保證城鎮建設用地的來源，同時處理好農民所承包土地的權益；試驗中另一個要點是擴大農業生產規模，發展產業化經營，提高農業效益，增加農民收入。這也離不開農民之間和農民與涉農企業之間的土地流轉及權益保障。可以說，不能正確推進土地使用制度的改革，多項試驗項目將無法進行。土地問題成了試驗中的“瓶頸”。

但要打破這個“瓶頸”是個很復雜的工程，不僅涉及城鄉工農各個方面的切身利益，還涉及國家的一些重要的剛性法規。人們說，在土地流轉問題上，有兩條“紅線”，上頭一條是18億耕地“紅線”不可突破，在自貢，則是要嚴格保護好耕地，在冊的農地不可轉作他用；下面一條“紅線”是農民的“自愿”。有人認為，這兩條“紅線”上下夾擊，土地使用制度的改革空間很小。

自貢的試驗便是在這小小空間里做起了文章。

他們之所以義無反顧地進行這項改革攻堅，一是改革是試驗全局的需要；二是他們深入學習理解中央方針政策和國家有關法規，清醒地認識到這項改革雖然有不小困難，但仍有較多空間。他們說，改革當然要對現有制度有所“突破”，但把改革“突破”與黨的方針政策和國家法律對立起來的認識是錯誤的。在涉及大政方針的問題上，不能只顧局部利益，各自為政，隨意“突破”。遵守國家法度，并不會堵塞改革之路。事實也證明，只要正確認識、把握以下兩條，改革就有空間，行動就有自由：一是遵守18億耕地紅線。在自貢就是要保護好在冊的耕地不受侵犯。這關系國家糧食安全的大局，絕不可隨意“突破”。第二個要點是在一切形式的流轉中，尊重農民的承包土地占有權，都要切實保護好農民的合法權益。

在自貢統籌城鄉發展試驗開始之前，人們對農民承包土地的權能存在著不少模糊認識，現行國家法規也有不夠明確的地方。2004年通過的《土地管理法》仍然規定“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或個人使用。”這一規定的好處是肯定了農民承包土地的合法性；但同時也限定了承包者對土地的權利僅僅是“使用”。僅有使用權的承包土地當然不能成為農民的財產，農民的權益無法得到保障，有償流轉便不可能。2007年國家出臺了《物權法》，明確規定，屬于“用益物權”的農民土地承包權不僅擁有使用、收益權，而且還有排它的“占有權”。

在此之后，2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，便明確提出“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益權利。”這是中央文件第一次明確農民對承包土地擁有占有權，也就是承認承包的土地是承包農民的財產。既然是農民占有的財產，他們當然便有權處置。所以中央《決定》進一步明確規定，“加強土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償的原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包權，發展多種形式的適度規模經營。”

認真學習、全面理解中央方針政策和國家有關法律之后，自貢的同志說：政策與法律并沒有給土地使用制度改革設置不可逾越的障礙，而是打開了改革之門。我們的責任便是遵守政策法規，從自貢實際出發，進行土地使用制度創新。幾年來，我們一方面實行城鄉建設用地掛鉤等辦法來破解城鎮建設用地的難題；同時推動、支持土地承包權的流轉，不斷擴大流轉規模，截至2009年6月，全市4區2縣已經以各種方式流轉承包土地31.01萬畝，占農田總數的13.4%。

土地流轉的直接結果是推動農業生產規模的擴大。土地經營大戶迅速增加，榮縣2009年初已有經營50畝以上土地的大戶100余戶，城鄉一批企業下鄉承接流轉出來的土地，從事種植養殖業生產開發，促進“公司+農民+合作組織”等形式的產業化經營迅速發展，形成一個個有一定規模的農產品生產基地。農民把土地流轉出去后，或進城務工經商。留在農村的每年都可從流轉出的土地中拿到租金，并可以進入企業務工，獲取工資性收入，從而增加了收入。

土地流轉還有力地促進了農村勞動力的轉移及城鎮化的發展，也為相關的戶籍制度等方面的改革創造了條件。自貢現在正在探索在城鎮二三產業就業、擁有住宅、享受城鎮居民社會保障和公共服務等基本條件的農民，自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權，放棄農村集體經濟組織成員的身份，轉化為城鎮居民的政策和辦法。自貢的同志認為，這樣的轉化才能真正促進減少農民，使農村土地等生產要素集中，推進農業產業化經營，同時推進城鎮化建設。這樣的綜合改革要比單純更改戶籍，對統籌城鄉發展更有意義。

土地使用制度的改革看似很難，但還是有不小的著力空間。

小小宅基地能作出多大文章？

自貢的土地使用制度改革還包括另外一項重要內容，這就是農村集體建設用地的管理和使用制度改革，其中重點是農民宅基地使用和置換制度改革。這項改革的切入點看似很小，卻是抓住了要害，起到牽一發而動全身的作用。改革的成果將會對城鄉發展全局，對農村經濟社會發展的諸多方面，甚至對農村、農民未來的生產方式、生存狀況都將產生重要影響。

現行土地使用制度方面，存在的另一個突出問題是：城鄉建設用地管理政策法規的脫節。城市建設用地緊張，成了城鎮、工業發展的一大制約因素，而農村建設用地分散，管理零亂，浪費很多。為解決這一問題，2005年，國土資源部為化解這一矛盾出臺一項規定，允許各地有條件地進行“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”試點。

這一辦法提出以來，受到普遍關注。在自貢開展的土地使用制度改革時，自然也會施用這項規定，解決城鄉用地管理制度、政策脫節問題。農村宅基地的使用和置換制度的改革，從一開始就列為自貢土地使用制度改革的一個重要改革方向。

這項改革對城市發展的好處不言而喻。他們期望通過改革擴大建設用地的空間。

那么，農村建設用地特別是農民的宅基地，有多大潛力？農民愿意進行置換嗎？

回答是肯定的：不僅騰地的潛力巨大，而且散居變為適度聚居也正是目前農村要大力推行的一項工作。城鄉雙方利益一致，一拍即合。

農村建設用地過多，是個全國普遍存在的問題。據統計，全國農村建設用地多達2.7億畝，其中83.6%為農民宅基地。近十多年來，農民在不斷減少，而宅基地占地卻繼續增加。自貢地處丘陵區，農民居住分散，這一問題更加突出。據自貢與各區縣的調查，農民現在居住狀況比改革開放之前更加分散了。近幾年農村人口雖然外出不少，但建房熱情卻仍很高。如不及時引導，整個川南丘陵上將到處是星羅棋布的農家住宅，將有更多土地被占。據榮縣的調查，只有兩戶或單門獨戶的居住點上的住戶很多，有的地方占居民總數的45%以上。全縣1—5戶的分散居民點上所居住的人數竟占總人口的76.6%。這種情況在自貢其他區縣基本相同。

這種居住過分分散的狀況帶來的問題很多，首先是大量占有良田。農家居住點再小，那怕只有一兩戶農民，除房屋外，總要有打曬莊稼的曬壩，有生產、生活不可少的小竹林和水塘。所以，居住點越小人均占地越多。據統計，2008年全市農村集體建設用地達48868.39公頃，占全市幅員面積的11.18%，其中農民居住用地即宅基地共42129.79公頃，占總數的86.21%，自貢全市農村平均每戶宅基地達640.77平方米，近一畝地耕地。據榮縣的統計，1—3戶的分散居民點，以全縣共有6萬居民來計算，就比較大的居民點（比如20戶的居住點）多占地846萬平方米，折合12500多畝土地。也就是說，如果把這些散居戶逐步聚集到較大居民點，便可騰出土地12500多畝。若逐步全面展開此項工作，全縣可節省、騰出的土地潛力巨大。

還有，由于近20幾年來，農民進城務工經商者日眾，農村閑置、荒廢的房屋及附屬曬壩、水塘日益增多。據榮縣三個村的統計，農民整戶外出，房屋常年閑置的達到16.2%，最多的村組達到40%。這些長期閑置的房屋，周邊園地荒蕪，有的已經破敗倒塌，常年無人問津。有的外出人員還不得不花錢托人看管空房。這種現象不僅浪費了土地資源，而且對農民也造成很大經濟負擔和精神痛苦，這些常年外出務工、經商的農民，把自己辛勤勞動的成果用在了建房上，卻只有眼睜睜地看著它閑置、貶值、損毀。同時，隨著城鎮化進程的加快，這部分人中不少人可能完全脫離農村、留在城鎮生活，以后還得再去承受高房價的痛苦，在城鎮購房置業。半生的勞動成果很大一部分將在房產方面被耗掉。所以，改變居住過度分散的狀況，于城于鄉于國于民都是一項意義重大的善舉。

居住點過于分散，還大大加劇公共基礎設施建設的難度，投資成本大大增加，如果把道路、電路、通訊、電視、寬帶網路、自來水管網通到每一個散居居民點上，那將花費極大成本，是難以辦到的。居住過度分散也妨礙著農村公共服務的改善和提高，居住區的文化生活、子女就學、衛生醫療服務都會因人口過于分散而難以得到有效保障。這也是加大城鄉差距的一個重要原因。

把房屋建立在承包地邊，在包產到戶初期，有利于農民就近勞動。但發展到商品生產階段后，大宗農產品要銷售出去，農資用品要采購進來，都會因居住過于分散而加大運輸成本。隨著土地流轉，生產規模的擴大，及生產方式的轉變，就近勞動的優勢也將完全喪失，甚至會轉而成為遠離中心區的劣勢。另外，居住過度分散，特別是單家獨戶或者壯年進城后老弱幼兒留守的農戶，很難抵御外界侵害。近幾年來農村的搶劫、殺人、強奸等惡性案件受害人以散居戶居多。

以上種種問題說明，改變農民居住過于分散狀況的改革，必須列入統籌城鄉發展試驗的課題，積極推行。

這樣一來，這項改革便受到高度重視，列入這次試驗的改革重點課題。但是這只是客觀上的需要。要進行這項改革，還必須統籌各方利益，在經濟發展、有了一定財力，而且得到農民的支持，才能付諸實施，逐步進行。

自貢的這項改革也采取試點的辦法逐步推行的。各區縣在選擇先試的典型時，首先考慮的是先讓那些進城務工經商的散居農戶，從老宅基地轉移出來。同時，把新建的聚住點選在中心城鎮周邊，讓這些離開鄉村的人，能在城鎮里聚集，這樣不僅有利于置換出宅基地進行復耕，擴大耕地，而且也促進了城鎮化建設，有利于戶籍制度改革。

那么，農民對這項改革將持什么態度呢？市統籌辦通過廣泛走訪了解到，除了那些仍然堅持留鄉務農的農戶外，特別是已經進城務工經商的農民，是愿意在家鄉附近城鎮解決居住、就業問題，實現全家團聚安居的。外出的農民中只有少數人有實力在外地或省內大城市立足，有的則只有能力在縣城里置業安家。而更多的進城農民想完全離開農村，真正變成城鎮居民，但實力不夠，只能只身在城里打工，而把老人孩子留在鄉下。他們心掛城鄉，兩頭奔忙，身心交瘁。如果通過改革，將他們的老宅基地作為一筆財富，置換出來，在家鄉附近城鎮上以各種方式集資建房，以合理的價格出售給他們，讓他們在故鄉的城鎮上實現全家團聚安居，他們是樂于接受的。在城鎮周邊建立聚集點，既有統籌城鄉發展的需要，也會得到農民的支持，是可行的改革舉措。

現在，自貢4區2縣都在開展試點。2009年4月市統籌辦的一份調查材料說，自開展統籌城鄉綜合配套改革試點工作以來，各地根據區域特點，創造性地運用相關政策，依托項目，開展了農民集中居住區的建設。目前，全市開工面積共33.45萬平方米。概括起來，有以下四種類型：

一是小城鎮擴展型。主要依托小城鎮道路交通等基礎設施較為完備的優勢，在城鎮周邊規劃選定農民集中居住小區。這樣既滿足了農民進城鎮居住需要，又促進了小城鎮自身發展。如榮縣雙石鎮長沖村、自流井區榮邊鎮干塘村等主要選擇了這類方式。

二是產業支撐型。主要圍繞產業集中連片發展的實際，選取聚居聯建點。此類聯建點選址一般離場鎮較遠，通過集中聯建引導農民向中心村集中，推動當地特色支柱產業的發展，促進規模化、標準化、規范化經營。如榮縣過水鎮柑柏場村農民以栽桑養蠶為主，由于耕作半徑的擴大，集中居住后，既不影響農民管理桑樹的生產活動，又可將集中養蠶的污染物和生活污水，通過沼氣化處理，為農民提供清潔燃料和無公害有機肥，資源得到有效循環利用。榮縣的度佳鎮李家嘴村、鐵廠鎮曹家坪村、來牟鎮來牟村均選取這類方式。

三是項目帶動型。沿灘區興隆鎮的衛星村、自流井村區漆樹鄉楊柳村，依托“金土地工程”項目的實施，對山、水、田、路、林、村進行綜合整治，歸并零散宅基地，實施農民的集中居住。

四是基礎設施帶動型。是由政府通過聚居點基礎設施的配套來引導農民的集中居住。此類聚居聯建點主要是與公路客運站、農貿市場、農村公路等建設相結合，通過基礎設施、公共服務設施的建設和供水、供電、有線電視、通訊等設施的配套完善，帶動散居農戶集中建房居住。如榮縣正紫鎮衛星村、雷聲鄉桅桿坳村、保華鎮玉皇村等主要選擇這類方式。

各地在建設集中居住點的同時，注意聚集起來的農民就業問題，有的通過產業結構調整發展特色種、養業，擴大生產半徑解決就業；有條件的地方將土地流轉出去的聚居戶轉入第二、三產業；還有的利用聚居點交通便利等條件，發展第三產業，開辟就業門路。

筆者在榮縣雙石鎮參觀了正在建設的一個新居民點。雙石鎮是老一輩無產階級革命家吳玉章的故鄉。2007年鎮黨委、政府通過調查，得知全鎮已有整戶外出打工經商農民3100戶，占全鎮人口的30%。這些全家外出的農戶，長期不在農村，原房屋閑置，承包土地耕種質量差，甚至部分撂荒。而由于城市房價高及老齡人大都不愿到外地較大城市居住，所以，這些外出農戶普遍有就近到城鎮中心點居住的愿望和要求。于是雙石鎮領導提出，在雙石鎮旁邊的長沖村實施農房聚居聯建工程，既滿足那些已經多年從事非農產業的農民到城鎮居住的需要，又促進小城鎮的擴展。此舉得到了正籌劃統籌城鄉發展試驗的市、縣領導及相關部門批準。

聯建點開建前，鎮里以優惠補償條件吸引長沖村居民騰出本村土地興建聯建房。村民們通過民主討論，表決通過，接受鎮里的補償辦法，同意在本村建房并接受外村居民轉入本村居住。同時，鎮里又對那些外出打工的整戶拆移到長沖村聯建點居住的農戶，作出三條明確規定：一、必須是本鎮轄區內的農戶，自愿申請參與；二是必須將整戶戶籍遷入聯建點所在的農村；三是遷入聯建戶者必須退出原宅基地，進行復耕或轉讓給原所在村組符合條件的農戶。同時規定，遷入聯建戶的農戶從落戶之日起，只享受土地收益之外的國家優農政策，不享受長沖村的土地及其他經濟收益。遷入戶戶籍落在長沖村，但仍然為農村戶口，待戶籍改革推行后再進行改變。

筆者在長沖村參觀了正在建設中的聚居新村，第一期建成的一幢幢多層單元樓房共有住宅129套、店面房76套，總面積達22870平方米，并有部分農戶已經遷入。筆者參觀了新建成的樓房，這些單元樓窗明戶凈，電、水、電話、電視、寬帶網線都已接通。鎮里的同志說，住這樣的房子，農民才有可能真正與城市人享受同質的社會物質文化福利，過同質化的生活。筆者問已經住進來的幾位老人，他們笑著說，住到這里好啊！房子干凈明亮，鎮上生活方便，孩子上學近了，我們看病方便了。鄉親來看了看，都盼著也能住進來呢。

第一批農民轉入新居住點后，雙石鎮以各種方式流轉出宅基地及承包土地1250畝，其中宅基地置換出來的土地，除了用來補償長沖建房用地之外，尚有節余出一些土地可供企業或經營大戶承租，擴大農業生產規模，發展產業化經營。雙石鎮上下都說這個辦法好，既讓進城鎮的農民有了安定居所，促進他們承包的土地流轉出去，擴大農業生產規模，提高農業效益，增加留在村里的農民收入；同時，城鎮建設用地也有了保證，從而推進小城鎮發展，真是一舉兩得。陪我來訪問的市、縣統籌辦的同志則說，統籌城鄉發展試驗真是促進地方經濟發展的一個難得機會，通過改革可以騰出土地，擴大城鄉發展空間，可以使潛在的財富涌動起來，可以給農民創造出更高的經濟效益，可以給一個地方帶來跨越式發展。