立法為先 市場是本 中介組織助發展

黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，提到的一個關鍵點就是促進農村土地流轉。土地對于任何國家來說都是寶貴的資源，尤其是人多地少的國家。如何有效地進行土地流轉，目前對我國來說顯得尤為重要，本文摘取國外一些成功經驗的做法，以期有所啟示。

美國：“準完全競爭性”的市場

據美國相關部門統計，美國的土地分私人所有、聯邦政府所有和州政府所有三種，分別占全國土地總面積的58％、34％和6％，另有2％為印第安人的保留地。美國的土地市場是在完全的市場經濟條件下形成和發展起來的，政府通過經濟手段和法制手段管理土地交易，土地市場是一種“準完全競爭性”市場。

法律保護私有土地和公有土地的所有權不受侵犯，允許私人土地買賣和出租，政府一般不予干涉。出售土地時，買賣雙方首先根據當時土地的市場價值評估土地買賣價格，達成買賣協議，既可由買賣雙方自己協商，也可聘請私人估價公司，然后雙方共同到縣政府辦理變更登記手續，以實現土地產權的轉移，完成交易。美國土地管理機構對私人土地買賣的管理只限于登記收費，土地交易糾紛一般都通過法律程序來解決，政府只對如土地買賣投機這些行為進行必要的監管。

實際上，其農村土地流轉，通常都是土地使用權、經營權的有償轉讓，一般不涉及土地的所有權。流轉的目的主要在于擴大農場的規模，加快生產要素的有序組合以及促進先進科技與管理知識在農業方面的運用。美國政府通過信貸支持、政策引導、利息調節、價格補貼等經濟手段以及各種優惠性的政策來鼓勵和誘導家庭農場規模的適度擴大。

美國的土地流轉制度因其有效的制度保障，以及以土地私有權為基礎的家庭農場制度，使得土地在流轉過程中能夠達到產權邊界明晰，在市場上的買賣出租都有很大的自由度，能夠很好地得到市場的調節，而且對于農地的權力方面有很好的法律保障，促進了美國的農地合理地進行流動，農地經營規模能夠隨著經濟的發展而不斷擴大，形成了比較穩定的農地流轉制度。

日本：張弛有度的管控制度

在日本，私有土地約占國土面積的63％。因為日本人多地少，土地資源極為稀缺(人均耕地不到O，5畝)，所以日本政府多年來一直謹慎對待土地交易，每一公頃的土地交易都會被實地調查，以避免“土地擱置”，“大規模改變土地用途”事情的發生。當然發生在上世紀80年代末期的“土地神話”破滅災難，也使得日本政府對待土地交易十分謹慎，對土地交易價格進行嚴格控制。比如，政府將土地投機活動集中的地區定為交易“限制區域”。

此外，為防止城市無序擴張，日本實行土地使用分區管制，嚴格控制農地轉用。日本將城市區域劃分為“市街化區域”和“市街化調整區域”，在市街化調整區域以外，將農地分為一，二，三類。原則上不許可一類農地轉用，許可三類農地轉用，當在三類農地中轉用有困難或不適當時，才準許二類農地轉用。

同時，為了農業的發展，日本政府也大力提倡正常的土地流轉，曾出臺一系列法律，政策鼓勵農地流轉，尤其是1993年《農業經營基強化法》制定后，農地流動的方向主要是向“認定農業者”集中，并且那些認定農業者可以獲得農地方面優惠的政策支持。其中日本的合作經濟組織也發揮了重要作用，為了促進農地的流轉，日本還建立合作經濟組織等中介機構。他們接收與租出農地，再將這些農地租給那些有需要的人們。日本農協的良好發展是各國農民組織發展中的一個比較典型的例子。它不僅促進了農民的合作，也成為了農地流轉過程中最重要的媒介，加快了流轉的速度，保證了流轉的成功率，為農民提供了有效的保障。

在日本農地流轉制度的發展過程中，政府所起到的積極作用是不容忽視的。政府通過行政、立法等手段，培育了良好的農地流轉的政策和法制環境，即有效地遏制農用土地轉為其他用途，又為正常的土地流轉提供了良好的市場氛圍。而合作經濟組織也是推動土地流轉的有效工具。

韓國：完善立法保障農民利益

韓國是亞洲農業現代化事業卓有成效的國家之一。20世紀70年代初，韓國為了解決日益擴大的城鄉差距，開展了以工業化推動農村發展的“新村運動”，并取得了顯著的成效。韓國農村的發展過程中有許多與中國相似的背景，值得我們借鑒。

韓國在1949年制定頒布了《農地改革法》，對農地進行了全面的改革，取消了佃耕制度。在20世紀50年代后期，已經基本上消除了原有的地主寄生制度，建立了自耕農經體制。之后，為了加強農地的保護，韓國于1972年制定了一系列關于農地保護和利用的法律、法規，如《農地法》等。在《農地法》中明確指出，農用土地是保障糧食供繪和國土環境保護的基礎，是決定農業生產力和國民經濟的有限資源，應對農地進行保護和適于公共福利的管理。主要的措施包括：依法確定農地的類型、限制農地的轉用，設立農地基金等。

為了充分利用農地，韓國又通過農地擴大《開發促進法》來規定農地開發計劃的制定和實施、土地所有者的開墾義務，農地開墾的申請許可制度，以及農地開墾后的管理等制度，通過擴大開發農地以求得農作物的增產，同時也為了有效地利用土地，從而實現謀求國民經濟的發展，并促進未開墾土地開發的目的。

韓國的農地保護及流轉制度中有這樣的特點：首先，它有著完善的立法保障。包括著眼全局的《農業法》以及涉及農地單項的個別法；其次，著眼于農地所有者或使用者的權利的保障和實現。這是與韓國的“新村運動”的理念相一致的，在實現農村發展的過程中，更多地以發展主體——農民的利益為主。

法國：多種流轉方式形成土地規模

法國是典型的農地流轉獲得成功的現代農業國家之一。其農地流轉的一大特點就是實施土地集中政策，擴大農業經營規模。法國的農地流轉方式也有很多樣，有的是農地使用權的流轉，有的是所有權的流轉。

縱觀法國農地流轉制度的發展史，并不是一蹴而就的，而是從失敗的經歷中摸索出了現有的制度。在法國大革命之后，小農占優勢的農業經濟模式在法國持續了100多年，但由于其農場規模小，土地分散零碎，嚴重阻礙了農村土地的規模化經營。到了20世紀20年代，法國相繼出臺了一系列的政策，推進小農場的合并，促進和支持中等農場的發展，來改變原有的局面。這些措施包括限制土地的兼并，規定農場的面積；頒布了《農業指導法》，成立了土地整治與農村安置公司來負責收購小片土地，以優惠的價格賣給大農場，并通過租賃經營(土地使用權流轉)的方式加速土地集中，提高農業生產率：政府對中等農場在土地購買、貸款和稅收上給予優惠：對年老農民發放終生養老金，鼓勵他們離開農業，優先安置

達。

到中等規模的青年農民，達到改善農場結構的目的，等等。

除此之外，法國還通過一些法律上的規定來保護土地，促進土地的流轉。如私有農地一定要用于農業、不準棄耕、劣耕和在耕地上搞建筑；土地轉讓不準分割，只準整體繼承或出讓：設置土地事務所和土地銀行等相關機構促進土地的有效管理和流轉：對于土地市場的管理和規范，法國采用直接干預的方式，控制土地的收購和轉賣。

法國農地流轉制度的成功在于兩個關鍵的因素，一是有完善的市場中介組織。如土地整治和農村安置公司，通過這種中介組織去收購和轉賣，使得法國的農地得到了流轉。二是有完善的法律、法規以及政策保障。各種法律、法規的出臺規范了農地流轉雙方的權利和義務，減少了談判成本和履約成本，也降低了農地流轉的交易費用，促進了農地的有效流轉。

英國：市場引導政府推動

英國農業的發展經歷了從輕視農業轉為重視農業的過程。18世紀末到19世紀初，英國還是一個農業比較發達的國家，之后，在“重工輕農”政策的誘導下，英國的農業逐步走向衰退。第二次世界大戰后，英國花了近15年的時間，扭轉了農業衰退的局面，逐步實現了農業現代化。

從20世紀初到現在，英國的農業發展中變化最大的就是過去由大地主、租地資本家、農業雇傭工人所組成的租佃制農場開始走向衰落，轉變為目前的以自營農場為主導的經營形式。促成這種轉變，與英國政府所做出的努力是分不開的。英國政府通過立法手段對農業生產和土地關系進行干預和調整，傾向于保護自營農場主的利益而限制地主的權利，促使了自營農場的快速發展。頒布的法律、法規包括1906年的《農業持有地法》、1941年的《農業法》等。之后，英國先后對《農業法》進行了修訂，繼圈地運動之后，英國政府為了擴大農場經營的規模，促進農村土地的流轉，從政策的制定上，支持大農場的發展，排擠合并小農場。

1967年，經過修訂的《農業法》規定，對合并小農場，政府提供所需費用的50％。除此之外，政府對農產品差價補貼的數額也基本取決于各個農場的播種面積和銷售數量，也就是說，農場的規模越大，其所獲得的補貼就越多，這就促成了自營農場逐步地走上大型化、規模化和商業化的道路。

因此，在政府鼓勵、市場競爭、農業技術的改進等因素的共同作用下，英國的農用土地得到了順利的流轉，農場的規模也逐漸地擴大，小農場的數量也在逐步地減少，形成了規模化、現代化、科技化的農業現狀。

英國農地流轉的模式主要是擴大農場規模，以市場為導向，在農業科技的帶動下，促進土地的有效流轉。在制定制度過程中，政府發揮了很大的作用，立法和相關政策的出臺加速了土地的流轉速度，逐漸地流向那些有能力的自營農場主手中。同時，也有效地發揮了市場在土地流轉過程中的調節作用，形成了良性的流動機制。而土地的規模化也加速了農業科技的更新及進步，大大提高了土地的利用效率和生產力，加速了英國農業的復興與發展。

對我國的一些啟示

綜合以上國家農地流轉制度的具體措施和經驗，對于中國的農地流轉制度的發展有以下一些啟示：第一，農地的有效流轉離不開立法的保障和政策的合理導向。通過以上對于各個國家的農地流轉制度的介紹，我們可以發現，這些國家農地流轉順暢的實現，都有一個共同的特點，那就是政府對于農地流轉方面的立法和政策的實施。

第二，注重市場因素的作用。對于土地的管理和利用，從美國、法國、日本等國家的經驗來看，市場在解決土地問題中的作用也是不容忽視的，而與此相關的市場包括農地所有權市場、土地使用權市場、農村非農用地市場等。這種市場在中國目前還欠發達，學習發達國家的經驗對中國今后農地市場的發展有很重要的借鑒意義。

第三，注重支持和促進農地流轉的中介組織的發展，如法國和日本，它們通過培育農業經營主體，來引導農地流轉的方向和發展農地經營規模，并發揮了很好的作用，值得我們借鑒。

然而，我們仍然需要認識到，目前中國的農地制度還存在著許多的問題，吸取這些國家在農地流轉制度方面的經驗有助于中國農地制度的改革和發展。同時，中國幅員遼闊，各個地方的差異較大，農地的發展狀況也不相同，應該充分發揮地方政府在制度創新方面的能力，調動地方政府在農地流轉制度方面的創造性和積極性，建立適合本地發展的農地流轉制度才是發展的根本。